張貴峰：制定行政強(qiáng)制法“限權(quán)”應(yīng)高于“授權(quán)”

張貴峰

　　全國(guó)人大常委會(huì)20日再次對(duì)行政強(qiáng)制法草案進(jìn)行審議，這是自2005年以來(lái)第四次審議這部法律草案。此前，在“三審”后全國(guó)人大曾公開征求意見。據(jù)全國(guó)人大法工委分析，“從總體情況看，意見有分歧。民眾認(rèn)為草案對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的規(guī)范力度還不夠，而行政執(zhí)法人員則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政強(qiáng)制權(quán)，草案授權(quán)還不夠”。

（4月21日《新京報(bào)》）

    如果從1988年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)《行政強(qiáng)制執(zhí)行條例》起草算起，行政強(qiáng)制法的立法過(guò)程迄今已超過(guò)20年。而即使從2005年第一次審議算起，每隔兩年一次的審議，也讓行政強(qiáng)制法飽經(jīng)了6年中的幾度  “起死回生”。這正如媒體報(bào)道的，“每次都是在草案可能被終止審議的時(shí)候‘重啟’審議”。

    行政強(qiáng)制法如此漫長(zhǎng)曲折、跌宕起伏的立法過(guò)程說(shuō)明了什么？全國(guó)人大法工委透露的上述  “意見分歧”——民眾認(rèn)為“規(guī)范（限權(quán)）力度還不夠”，而行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為“授權(quán)還不夠”，無(wú)疑正是根本結(jié)癥所在。這正像北大教授姜明安直言的，“強(qiáng)制法多年難以出臺(tái)的真正阻力也在于此，行政機(jī)關(guān)都知道，制定強(qiáng)制法是捆住了行政機(jī)關(guān)的手腳”。

    行政強(qiáng)制法究竟是應(yīng)更多  “授權(quán)”還是“限權(quán)”？從理想角度看，當(dāng)然應(yīng)該是在“授權(quán)”與“限權(quán)”之間達(dá)成有機(jī)平衡，既充分向行政部門授權(quán)、維護(hù)公權(quán)力有效行使，又充分進(jìn)行限權(quán)、確保公民私權(quán)利不受傷害。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這種過(guò)于理想的平衡，顯然很難達(dá)到。在筆者看來(lái)，在目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、亂作為（比如最近曝光的“執(zhí)法為利”）時(shí)有發(fā)生的背景下，行政強(qiáng)制法的制定，“限權(quán)”應(yīng)該高于“授權(quán)”。這是“保障公民權(quán)利，限制政府權(quán)力”的最根本法治原則的必然要求。

    在法治的語(yǔ)境下，公民權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，永遠(yuǎn)只能是權(quán)利高于權(quán)力——權(quán)利主導(dǎo)派生權(quán)力、權(quán)力服務(wù)服從于權(quán)利。因此，當(dāng)二者難以兼顧的情況下，只能是“限權(quán)”優(yōu)于“授權(quán)”。具體來(lái)說(shuō)，一方面必須嚴(yán)格規(guī)范  “行政強(qiáng)制”的設(shè)定，盡量少設(shè)、且只能由國(guó)家法律設(shè)定；另一方面又必須努力限制“行政強(qiáng)制”的使用、嚴(yán)格遵循“最小傷害原則”，必須確保行政強(qiáng)制實(shí)施的適當(dāng)性、必要性，并將其對(duì)公民的損害降低到最小范圍。

    應(yīng)該說(shuō)，此次四審草案，在嚴(yán)格“限權(quán)”、規(guī)范“授權(quán)”方面，有不少亮點(diǎn)。如明確  “法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得設(shè)立行政強(qiáng)制措施”，“五種情形下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解除查封、扣押的決定”。但同時(shí)也應(yīng)看到，現(xiàn)在草案仍存在  “授權(quán)”過(guò)度、“限權(quán)”不足的問(wèn)題，如雖然強(qiáng)調(diào)了行政強(qiáng)制設(shè)定的法定原則，但又規(guī)定“法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)以外的行政強(qiáng)制措施”，這顯然是將行政強(qiáng)制授權(quán)范圍擴(kuò)大到行政法規(guī)范疇、賦予了行政部門自定強(qiáng)制的權(quán)力。

    要解決這些問(wèn)題，需要在今后的審議中，讓各方力量在“陽(yáng)光”下充分博弈。只有經(jīng)過(guò)充分博弈形成的法律才更合理，執(zhí)行起來(lái)才更順暢。

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