馬光遠(yuǎn)：別讓“無(wú)償收回”成土地財(cái)政新增長(zhǎng)點(diǎn)

馬光遠(yuǎn)（經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

        針對(duì)近期多幅上海地塊出讓須知中提及  “土地期滿(mǎn)后的處理方法”引發(fā)的關(guān)注，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源局17日在名為《關(guān)于預(yù)申請(qǐng)須知所載出讓合同信息中“土地期滿(mǎn)后的處理方法”相關(guān)內(nèi)容說(shuō)明的通知》的回應(yīng)中說(shuō)：“《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》第三條第（二）款第9項(xiàng)‘土地期滿(mǎn)后的處理方法’，是針對(duì)《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中第二十八條的內(nèi)容，明確該宗土地出讓期限屆滿(mǎn)，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，該宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理方式?！?br/>
        概括起來(lái)，這個(gè)回應(yīng)的內(nèi)容有三點(diǎn)：一是住宅用地期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期，這和《物權(quán)法》的規(guī)定是一致的；二是其他建設(shè)用地期滿(mǎn)，受讓人要申請(qǐng)續(xù)期，在正常情況下，出讓人應(yīng)該同意續(xù)期；三是土地出讓期限屆滿(mǎn)，土地使用者申請(qǐng)續(xù)期，因社會(huì)公共利益需要未獲批準(zhǔn)的，土地使用者應(yīng)當(dāng)交回國(guó)有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷(xiāo)登記，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無(wú)償收回。

        上海市官方能夠在第一時(shí)間回應(yīng)民眾對(duì)于土地期滿(mǎn)后的處置方式的焦慮，從另一個(gè)層面說(shuō)明，土地期滿(mǎn)后的處置問(wèn)題，的確是一個(gè)攸關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局的問(wèn)題。由于筆者沒(méi)有搜索到上文所述的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》全文，所以不能判斷之前所說(shuō)的上海市某些地塊使用權(quán)期滿(mǎn)后無(wú)償收回的方式，是針對(duì)住宅還是其他建設(shè)用地。

        就住宅用地而言，盡管  《物權(quán)法》已經(jīng)明確“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期”。但由于當(dāng)初立法時(shí)爭(zhēng)議很大，是期滿(mǎn)后無(wú)償續(xù)期，還是有償續(xù)期，依然牽扯民眾的神經(jīng)，并在一次次的立法爭(zhēng)議中讓民眾飽嘗制度性的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法  （修訂草案征求意見(jiàn)稿）》的文件，這份征求意見(jiàn)稿最受人關(guān)注的依然是住宅70年大限后如何處理。而早在這份征求意見(jiàn)稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經(jīng)將之明確為“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”，但征求意見(jiàn)稿卻將之抄襲《物權(quán)法》的模糊規(guī)定，成了到期后“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”。

        所以，當(dāng)媒體報(bào)道上海市在土地使用權(quán)期滿(mǎn)后，由出讓人“無(wú)償收回”的規(guī)定，讓民眾感覺(jué)到顯然罔顧《物權(quán)法》關(guān)于此問(wèn)題的基本規(guī)定，也罔顧《土地管理法》修改的事實(shí)，直接倒退回1990年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定。在這個(gè)條例里，首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規(guī)定“土地使用權(quán)期滿(mǎn)，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記》”，因此引發(fā)了民眾的恐慌。

        而對(duì)于其他建設(shè)用地，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。但“其他法律法規(guī)”如何處理，則是一個(gè)很不明確的規(guī)定。就法律權(quán)屬而言，無(wú)論是住宅，還是商業(yè)地產(chǎn)，都是私人的神圣產(chǎn)權(quán)，都需要法律明確保護(hù)，來(lái)不得一點(diǎn)含糊。按照上海市的規(guī)定，非住宅用地要在期滿(mǎn)后申請(qǐng)續(xù)期，如果因?yàn)楣怖娴男枰瑒t續(xù)期不會(huì)被批準(zhǔn)，而會(huì)無(wú)償收回。我們知道，在時(shí)下公共利益的界定非常模糊的情況下，如果輕易地假公共利益之名，“無(wú)償收回”非住宅建設(shè)用地，又將成為被各地仿效的通用辦法。

        筆者特別擔(dān)心各地將會(huì)以“公共利益”作為新的突破點(diǎn)，將建設(shè)用地期滿(mǎn)后“無(wú)償收回”看成地方財(cái)政又一個(gè)新增長(zhǎng)點(diǎn)。這種擔(dān)憂(yōu)完全符合某些地方政府的思維和行為的模式，而且，隨著10年后，第一批土地使用期限即將到來(lái)，這已經(jīng)成為一個(gè)不得不在制度上做出合理安排的問(wèn)題。

        因此，無(wú)論是住宅用地，還是非住宅用地，其引發(fā)的未來(lái)產(chǎn)權(quán)的不確定性和焦慮，已經(jīng)由一個(gè)法律事件完全演化成一個(gè)影響中國(guó)社會(huì)未來(lái)的重大公共事件?？紤]到各地的土地資源越來(lái)越枯竭，地方政府為了維護(hù)土地財(cái)政，勢(shì)必挖掘新的潛力，上海市這種做法已經(jīng)透視出地方政府在這個(gè)問(wèn)題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。

        筆者認(rèn)為，對(duì)于住宅用地70年期限的問(wèn)題，必須遵照《物權(quán)法》關(guān)于“自動(dòng)”續(xù)期的原則和精神。在這個(gè)問(wèn)題上，想無(wú)償收回，讓民眾的房子漂在空中，或者高價(jià)續(xù)期再賣(mài)一次地皮，都是民眾無(wú)法接受的；而對(duì)于非住宅建設(shè)用地，也應(yīng)盡快明確法律上的處理辦法。筆者建議《土地管理法》修訂時(shí)，應(yīng)該對(duì)此加以明確，并盡可能縮小公共利益的范疇，避免“無(wú)償收回”被地方政府無(wú)限擴(kuò)大。



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