專訪中央財經大學校長馬海濤：建議提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準，探索以家庭為單位申報繳納個稅

每經記者 周逸斐    每經編輯 陳星    

2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）對外發(fā)布，部署了財稅體制改革的重點任務和方向。這是1994年分稅制改革30年以來，中國又一次重大的稅制改革，其動向備受各界關注與期待。

該如何從預算制度、稅收制度、中央和地方財政關系等領域作出相應部署，深化財稅體制改革？

圍繞這些問題，在全國兩會召開前夕，中央財經大學校長馬海濤接受了《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。

馬海濤是國務院政府特殊津貼獲得者，國家“萬人計劃”哲學社會科學領軍人才，“新世紀百千萬人才工程”國家級專家。他對財稅理論與政策、財稅管理等頗有研究，曾多次參加國家領導人主持的經濟形勢分析專家座談會。2024年1月，中共中央政治局常委、國務院總理李強主持召開專家、企業(yè)家和教科文衛(wèi)體等領域代表座談會，馬海濤在會上發(fā)言。

在接受《每日經濟新聞》記者專訪時，他表示，應該提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準，降低家庭負擔并釋放消費潛力。探索以家庭為單位申報繳納個稅，增強其收入分配調節(jié)功能。

通過提高財政赤字率和使用債務工具籌集資金，提振消費

NBD：中央經濟工作會議提出實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。相較于之前，“積極的財政政策”突出“更加”。您如何看待這一表述變化？

馬海濤：面對內外部環(huán)境的新情況和新問題，財政政策從“積極”轉向“更加積極”，不僅是政策工具的調整與政策力度的加強，更體現了政策理念的轉變。

首先是更加注重財政政策的前瞻性和針對性。財政政策結合宏觀形勢和發(fā)展趨勢，及時出臺支持措施并動態(tài)調整投入方向。

其次是從短期平衡型財政向中長期功能型財政轉變。財政政策的調控思路，在兼顧短期與中長期目標的同時，更加關注對經濟結構和可持續(xù)發(fā)展的深層影響。中央經濟工作會議強調“提高財政赤字率”“增加發(fā)行超長期特別國債”和“增加地方政府專項債券發(fā)行使用”，這既基于對政府赤字與債務空間的科學評估，也說明我國財政仍有較大擴張空間，可以通過提高財政赤字率和使用債務工具籌集資金用于“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。

最后是更加重視財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合。中央經濟工作會議強調“要打好政策‘組合拳’。加強財政、貨幣、就業(yè)、產業(yè)、區(qū)域、貿易、環(huán)保、監(jiān)管等政策和改革開放舉措的協(xié)調配合”，著重提到要“加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資”，凸顯了財政政策與貨幣政策在提升宏觀調控整體效能方面所扮演的重要角色。

與其他國家相比我國赤字率在過去長期保持相對較低水平

NBD：針對當前經濟運行的新形勢和新問題，實施更加積極的財政政策該從哪些方面重點發(fā)力？

馬海濤：第一，用足財政政策空間，加大逆周期調節(jié)力度。實施更加積極的財政政策，必須充分挖掘政策空間，強化逆周期調節(jié)力度，切實推動經濟邁向高質量發(fā)展。

第二，優(yōu)化財政支出結構，提高資金使用效益。在當前面臨經濟下行壓力不斷加大和財政緊平衡的背景下，要綜合考慮財政支出的短期效益和長期目標，統(tǒng)籌兼顧各項財政支出安排，優(yōu)化財政支出結構，提高資金的使用效益。

第三，深化財稅體制改革，防范化解重點領域風險。深化財稅體制改革是防范化解重點領域風險的關鍵舉措，也是推動高質量發(fā)展的重要保障。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的支撐，兩者相輔相成、不可偏廢。通過深化財稅體制改革，可以更有效地強化重點領域風險防控，確保財政資金在穩(wěn)增長與防風險之間取得平衡，為經濟運行提供穩(wěn)定支撐。

第四，加強財政貨幣政策協(xié)同，提升宏觀經濟調控能力。在當前復雜的經濟形勢下，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)同作用，是提升宏觀經濟調控能力的關鍵。更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策應緊密結合，充分發(fā)揮我國獨特的財政金融制度優(yōu)勢，形成政策疊加效應，促進有效需求增長，從而為經濟持續(xù)健康發(fā)展提供強有力的支撐。

深化零基預算改革 推動與預算績效管理深度融合

NBD：深化財稅體制改革主要從預算制度、稅收制度、中央和地方財政關系等領域作出相應部署。當前我國預算制度面臨哪些問題？

馬海濤：當前，我國財政資源統(tǒng)籌存在收入承壓、支出固化和統(tǒng)籌不足等問題。

在收入承壓方面，主要表現為籌集財力的手段效率偏低。國有股權、國企土地、行政事業(yè)單位資產等盤活周轉效率不高，未形成有償使用和市場化變現的長效機制，資源資產閑置、減值等情況時有發(fā)生。

在支出固化方面，主要表現為剛性支出占比偏高。維持運轉和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而快速增長，省級一般公共預算中的必保支出占比約八成，可統(tǒng)籌調劑的空間有限。

在統(tǒng)籌不足方面，主要表現為預算分配權分散，盤活存量資金的主動性欠缺。當前，資金分配“九龍治水”的局面有所改善，但在資金管理方面仍存在條塊分割，關聯(lián)領域的資金投入協(xié)同性不強，重復支出、分散支出的現象較為普遍。

打破財力的固化格局挑戰(zhàn)較大。一些部門出于“護盤子、守基數”考慮，政策項目到期不清理退出，甚至一些陳舊項目資金仍超期執(zhí)行，出現“臨時項目長期化，長期項目基數化的現象”，導致財政支出固化僵化，影響預算統(tǒng)籌能力。預算績效管理的理念有了大幅度提升，仍需進一步推動財政資金使用提質增效。

預算信息化建設仍需進一步加強。預算信息是預算編制和管理的數據基礎，信息共享是資源統(tǒng)籌和部門協(xié)同的前提條件，但當前的預算信息化建設仍存在諸多問題。各級預算信息系統(tǒng)“各自搭臺、分頭唱戲”，各類系統(tǒng)對接匹配不暢，信息孤島現象普遍。預算信息系統(tǒng)已成為效率提升的“中梗阻”。

綜合性預算監(jiān)督的協(xié)同機制也需完善。人大、財政、審計等監(jiān)督體系之間尚未建立信息共享機制，監(jiān)督廣度、深度有待拓展。監(jiān)督時效性有待進一步提升，在線進行實時預警提示比例仍待提升，待事后監(jiān)督檢查發(fā)現時，往往損失已難以挽回。

近年來我國一般公共預算支出不斷增加

NBD：您對健全預算制度改革、加強預算體系頂層設計有哪些建議？

馬海濤：第一，以全口徑預算驅動預算統(tǒng)籌，提升財政資源統(tǒng)籌能力。

第二，深化零基預算改革，推動與預算績效管理深度融合。以零基預算改革為突破口，打破支出固化格局，構建“破基數、促統(tǒng)籌、保重點、提績效”的資金安排機制，增強黨委、政府決策部署保障能力。

第三，以“數字預算”驅動信息共享，打造透明高效政府。

第四，以信息共享驅動預算監(jiān)督，提升監(jiān)督精度和效率。

建議分類分批次推進零基預算

NBD：中央財辦有關負責同志深入解讀2024年中央經濟工作會議精神時稱，要在零基預算改革等方面爭取新突破。您認為該如何深化零基預算改革？

馬海濤：我認為要完善支出分類體系，分類分批次開展零基預算?？紤]改革成本和運行成本，分類分批次推進零基預算是較為合適的選擇。

從項目分類來看，參考國內外經驗，可按照財政支出的性質統(tǒng)一支出分類，劃分為基本支出類項目、延續(xù)類項目和新增類項目。其中，基本支出類項目主要指為維持政府部門運轉的基本支出，一般為持續(xù)性的，可以考慮以定額標準分配為主，而對于延續(xù)類項目和新增類項目則需采用零基預算的辦法進行動態(tài)管理。

從審查方式來看，可考慮依據資金規(guī)模和重要程度分別采用重點審查和簡化審查兩種方式，其中資金規(guī)模大或重要程度高的采用重點審查方式，反之采用簡化審查方式。此外，可以考慮分批次輪流運用零基預算開展審查。即每年選取部分項目進行審查，可以是隨機抽取也可以每年選取一個關注領域，如教育、醫(yī)療或科技等，同時考慮中期財政規(guī)劃（3~5年）與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（5年）的年限，需要確保在3~5年對每個項目至少進行一次審查。

要編制年度和中期重點保障事項清單，為優(yōu)先性排序提供依據。優(yōu)先性排序問題一直是困擾零基預算實施的關鍵問題，清單管理制度能夠清晰明了地列示政府重點關注的領域和項目，依據與清單的相關程度能夠快速準確地對項目進行有效排序。

還要明確零基預算的時間節(jié)點，加強與預算編制的融合。零基預算是先進行預算決策再進行預算撥款，因此，將零基預算融入預算程序需要將其放置預算決策環(huán)節(jié)，即先于預算編制，這樣在編制預算時才會充分考慮零基預算的結果和建議，并進行相應的預算削減和預算資源再配置。此外，零基預算的實施還應注意與預算績效管理、中期財政規(guī)劃等協(xié)調統(tǒng)一。

提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準

NBD：在數字經濟、平臺經濟等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)稅收制度正面臨前所未有的挑戰(zhàn)?！稕Q定》也提到“研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度”，如何構建與中國式現代化相適應的現代稅收制度？

馬海濤：首先是優(yōu)化稅制結構。一方面要健全直接稅體系。推動勞動性所得統(tǒng)一征稅，擴大綜合所得稅范圍，將經營所得并入綜合所得計稅。提高生育、養(yǎng)育、教育等專項附加扣除標準，降低家庭負擔并釋放消費潛力。探索以家庭為單位申報繳納個稅，增強其收入分配調節(jié)功能。健全財產稅體系，研究開征遺產稅與贈與稅，發(fā)揮稅收的再分配職能。

另一方面，積極完善間接稅體系。完善留抵退稅地方分擔機制，建立動態(tài)調整標準以提高退稅效率。擴大服務業(yè)、高新技術產業(yè)等行業(yè)的抵扣范圍，打通增值稅抵扣鏈條，減少效率損失。統(tǒng)籌推進消費稅改革，選取流通環(huán)節(jié)明確、納稅人集中的應稅消費品試點征收環(huán)節(jié)后移，并配套完善地方稅收激勵與征管措施。

其次是提高地方自主財力。一方面要培育地方的主體稅源。考慮擴大資源稅和環(huán)境保護稅等地方稅的征收范圍，增加地方稅收收入。同時促進經濟社會綠色轉型與發(fā)展。逐步將部分應稅消費品的征稅環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，并將其劃為地方稅，以引導地方改善營商環(huán)境、增加就業(yè)機會和擴大消費。研究房地產稅、遺產稅和贈與稅等新稅種立法，推動其成為以地方為主導的稅種。同時，優(yōu)化央地收入劃分。根據央地財政事權和支出責任劃分比例，對共享稅的分成模式進行動態(tài)調整，適當提高地方在共享稅收中分成比例，以激勵地方政府更積極地履行其經濟管理和公共服務職責。

再次是深化稅收征管改革。包括推動稅收征管規(guī)范化、推動征管數字化與智能化升級、提升稅收治理能力等。

最后是構建適應新業(yè)態(tài)的稅收制度。在短期需要通過優(yōu)化征管模式、調整稅收分配規(guī)則提升適配性。在長期需研究數據的可征稅性和開征數字稅的可行性。應對“雙碳”目標，催生出綠色產業(yè)、綠色服務、綠色投資等，不斷深化環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅、車輛購置稅等綠色稅種的改革，不同稅種間協(xié)同發(fā)力，引導綠色產業(yè)發(fā)展。

我國環(huán)境保護稅同比有所增長

NBD：轉移支付作為協(xié)調政府間財政關系和經濟高質量發(fā)展的關鍵制度安排，目前在地方財政中發(fā)揮哪些作用？

馬海濤：一是均衡地區(qū)間財力配置，推動基本公共服務均等化。近年來，我國建立了以均衡性轉移支付為主，縣級基本財力保障機制獎補資金和老少邊窮地區(qū)轉移支付為補充的一般性轉移支付體系。隨著轉移支付規(guī)模的持續(xù)擴大，一般性轉移支付建立起穩(wěn)定增長機制?？h級財力保障水平和財力均衡度也逐漸提高。

二是財政資金直達基層，兜牢民生底線。中央財政通過直達機制將與縣區(qū)財政運行密切相關的資金直達市縣基層，緩解財政收支矛盾，促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行，保障基層惠民利民政策的落實。

調整原有一般性和專項轉移支付項目，將涉及基本民生保障項目，統(tǒng)一納入共同財政事權范疇，自2019年起，義務教育、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、住房保障、文化體育和社會服務等多項基本公共服務共同財政事權轉移支付資金占比達到60%，提高了基本醫(yī)療、養(yǎng)老、生活救助等方面的補助標準。

NBD：如何才能促進轉移支付的正向激勵作用，調動地方財力改善的積極性？

馬海濤：完善激勵機制，鼓勵地方政府擴大財政收入總量，增強發(fā)展主動性，實現地區(qū)間共贏。對于稅收貢獻大、收入增速較快的地區(qū)，需要給予一定的激勵性獎勵傾斜。通過建立縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長機制，安排省級努力程度獎勵資金等一系列政策措施，統(tǒng)籌利用促進高質量發(fā)展激勵資金，構建地方財政良性運行的制度保障，增強其財政自主性，激發(fā)地方經濟發(fā)展的內生動力。