縣城9億“賣天”爭議，背后到底是什么算盤？

每經(jīng)記者 唐俊  淡忠奎    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：濟(jì)南發(fā)布

因?yàn)橐粍t公告，濟(jì)南平陰縣陷入“賣天”爭議。

11月26日，濟(jì)南公共資源交易中心官網(wǎng)發(fā)布《平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)出讓項(xiàng)目中標(biāo)公告》，信息顯示，平陰縣將出讓低空經(jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目招標(biāo)人為平陰縣發(fā)展和改革局，中標(biāo)單位為山東金宇通用航空有限公司，中標(biāo)金額9.24億元。

根據(jù)公告，特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和維護(hù)，提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)。

圖片來源：網(wǎng)站截圖

在業(yè)內(nèi)人士看來，“這種模式是全國首例”，但“低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)”涉及面很廣，后續(xù)如何操作還有待觀察。

令外界好奇的是：這一出讓舉動(dòng)算不算“賣天”？“天空”到底能不能賣？全國“首例”又為何發(fā)生在平陰縣？

“賣天”可行嗎？

關(guān)于低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，平陰縣暫未公開說明具體情況。

11月27日，城叔多次撥打中標(biāo)公告上的電話，均無人接聽。項(xiàng)目招標(biāo)人平陰縣發(fā)展和改革局工作人員則透露，縣里已經(jīng)成立針對(duì)該事件的工作小組，具體情況由工作小組負(fù)責(zé)介紹。

隨后，城叔聯(lián)系到該工作小組人員，對(duì)方?jīng)]有介紹項(xiàng)目的具體情況，稱近期會(huì)組織專業(yè)人士接受集中采訪。

目前，濟(jì)南公共資源交易中心官網(wǎng)上已經(jīng)搜索不到相關(guān)公告。

天眼查App顯示，該項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)山東金宇通用航空有限公司由平陰縣財(cái)政局全資控股，注冊(cè)資本2億元，暫無實(shí)繳資本。該公司于今年11月5日注冊(cè)成立，而同一天，平陰縣招標(biāo)公告才發(fā)布。

此前，有業(yè)內(nèi)人士在接受媒體采訪時(shí)談到，“平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)出讓項(xiàng)目是地方對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的積極探索。國家鼓勵(lì)形成要素流通的大市場，天、地要素的流通可以為行業(yè)注入新的動(dòng)能”。

圖片來源：濟(jì)南發(fā)布

不過，多位專家學(xué)者、觀察人士在與城叔交流時(shí)，基本都對(duì)該項(xiàng)目表達(dá)了謹(jǐn)慎態(tài)度。

民航專家、北京仲裁委員會(huì)仲裁員刁偉民指出，低空經(jīng)濟(jì)目前最大的瓶頸是空域管理使用問題，包括飛行的垂直和平行距離是多少，有人機(jī)和無人機(jī)的不同要求等，整體上仍在等待規(guī)則細(xì)化。“空域資源是國家所有，歸中央統(tǒng)一管理，地方并無權(quán)力轉(zhuǎn)讓空域使用權(quán)。”刁偉民說。

值得注意的是，平陰縣出讓的是“低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)”，并未明確說明是轉(zhuǎn)讓空域使用權(quán)。盡管如此，刁偉民認(rèn)為，即使是做低空項(xiàng)目運(yùn)營，也需要空域作為載體。

廣東省交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)智庫專家韓濤同樣認(rèn)為，空域是國家事權(quán)，不是地方事權(quán)，地方政府沒有權(quán)力出讓空域，所以平陰縣實(shí)際上是用低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)的方式把整個(gè)縣的空域“圈住”。

2023年11月，國家空管委出臺(tái)《中華人民共和國空域管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，該條例目前還未正式實(shí)施。意見稿中提到：

空域是國家重要戰(zhàn)略資源，屬于國家所有?？沼蛸Y源所有權(quán)由國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表國家行使。

國家保障空域資源的合理開發(fā)利用，禁止任何單位或者個(gè)人侵占、破壞空域資源或者干擾空域管理活動(dòng)。

在韓濤看來，低空空域一定要有管理，但難以實(shí)現(xiàn)低空空域市場化，目前就連民航使用的高空空域也沒有實(shí)現(xiàn)市場化。

平陰縣的招標(biāo)公告沒有明確說明特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容，不過該中標(biāo)公司的經(jīng)營范圍覆蓋面非常廣，包括通用航空服務(wù)；民用機(jī)場運(yùn)營；飛行訓(xùn)練；商業(yè)非運(yùn)輸、私用大型航空器運(yùn)營人、航空器代管人運(yùn)行業(yè)務(wù)；旅游業(yè)務(wù)；民用航空器駕駛員培訓(xùn)；城市配送運(yùn)輸服務(wù)；民用航空器維修；民用航空維修人員培訓(xùn)；檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)；測(cè)繪服務(wù)等。

中國民航大學(xué)臨空經(jīng)濟(jì)研究中心主任曹允春告訴城叔，該項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)范圍可能非常廣，這其中就涉及到安全，特別是飛行器在空中的安全，一個(gè)運(yùn)營公司難以負(fù)責(zé)整個(gè)空域的安全問題。

真是為“化債”？

在此之前，平陰以“玫瑰”和“阿膠”聞名，經(jīng)濟(jì)體量較小。今年前三季度，濟(jì)南GDP為9675.1億元，同比增長5.4%，同期平陰GDP為198.8億元，在15個(gè)區(qū)縣（功能區(qū)）中排名倒數(shù)第五,增速與濟(jì)南全市持平。

圖片來源：濟(jì)南統(tǒng)計(jì)局

此前，有不少聲音將平陰此次低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與地方化債聯(lián)系起來。從其財(cái)政情況來看，跟許多縣城一樣，平陰正遭遇財(cái)政收入下滑的困境。

前三季度，平陰縣一般公共預(yù)算收入20.8億元，同比下跌4.8%；地域稅收20.4億元，同比下跌13.8%。另外，截至2023年底，平陰縣政府債務(wù)余額64.47億元，其中一般債務(wù)余額14.39億元，專項(xiàng)債務(wù)余額50.08億元，政府債務(wù)率達(dá)到123.59%。按照財(cái)政部劃分的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，平陰縣處于黃色區(qū)間（120%=<債務(wù)率<200%），但低于濟(jì)南全市和山東全省，債務(wù)壓力不算太大。

在韓濤看來，“縣政府可能是想走市場化的運(yùn)營模式，但從結(jié)果看，實(shí)際上是‘左手倒右手’，9個(gè)多億實(shí)際上是自己給自己倒的。”他認(rèn)為，這對(duì)提高財(cái)政收入并沒有直接幫助，除非后期通過這個(gè)平臺(tái)帶來很多企業(yè)，把產(chǎn)業(yè)做起來。

在他看來，當(dāng)?shù)乜赡苁窍Ｍ璐嗽诘涂战?jīng)濟(jì)領(lǐng)域搶占先機(jī)，以平臺(tái)公司來招商引資、對(duì)接企業(yè)，但這一公司“能夠?qū)ν廨敵鍪裁?rdquo;尚不清晰。

實(shí)際上，平陰不乏低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而且是濟(jì)南角逐低空賽道的重點(diǎn)區(qū)域。

圖片來源：濟(jì)南發(fā)布

2001年啟動(dòng)建設(shè)的平陰榆山機(jī)場是華東地區(qū)建設(shè)較早的通用機(jī)場。不久前，《濟(jì)南市低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》明確提出，到2027年，引育低空產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)200家以上，產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到200億元。其中強(qiáng)調(diào)，“加快萊蕪雪野通用機(jī)場和平陰榆山機(jī)場改擴(kuò)建工程”。

與此同時(shí)，平陰孝直通用機(jī)場（軍民合用機(jī)場）已經(jīng)入駐山東琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飛科技有限公司及遼寧遼河通航公司等企業(yè)，開展航空攝影業(yè)務(wù)、無人機(jī)組裝試飛、農(nóng)林飛防等業(yè)務(wù)。

在低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，各地政府和企業(yè)都已經(jīng)形成一個(gè)重要共識(shí)——場景牽引，尤其是打造成熟、高頻的場景，對(duì)跑通低空經(jīng)濟(jì)商業(yè)閉環(huán)尤為關(guān)鍵。在濟(jì)南的低空經(jīng)濟(jì)布局中，也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以應(yīng)用領(lǐng)發(fā)展之向”，探索空地一體化智慧警務(wù)系統(tǒng)、管線常態(tài)化巡查、應(yīng)急救援等場景，而坐擁兩座B類通用機(jī)場的平陰，自然是布局的重點(diǎn)。

今年以來，平陰縣政府和時(shí)代低空（山東）產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司合作成立濟(jì)南低空產(chǎn)業(yè)示范基地，還與南京航空航天大學(xué)共同打造濟(jì)南低空物流運(yùn)營示范中心。從兩個(gè)“示范”而言，平陰已然沖鋒在濟(jì)南低空前線。

當(dāng)然，能否真正在低空經(jīng)濟(jì)場景建設(shè)上引領(lǐng)濟(jì)南，打造出低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群，平陰還面臨資金、技術(shù)、人才等更多維度的考驗(yàn)。“特別是下游這些應(yīng)用場景需要市場化的企業(yè)參與；要?jiǎng)?chuàng)新和競爭，上游研發(fā)和制造也需要一些高精尖的企業(yè)去推動(dòng)，高端人才愿不愿意去，可能就需要相應(yīng)的政策引導(dǎo)。”韓濤說。