專訪 | 自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲：深化“多規(guī)合一”改革，守住空間安全底線

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

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當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵窗口期，在筑牢高水平安全底線基礎(chǔ)上，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合理布局，推動各地按照主體功能定位積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，從而有效支撐高質(zhì)量發(fā)展。 

自2022年《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》正式印發(fā)以來，2023年7月至今，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了省級、區(qū)域（流域）及重點城市的國土空間規(guī)劃。隨著“三區(qū)三線”等國土空間開發(fā)保護(hù)的基本理念走向地區(qū)實踐，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，逐步成為構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質(zhì)上是為了探究如何妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱“NBD”)對她進(jìn)行了專訪，深入解讀如何構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護(hù)的新格局，為中國式現(xiàn)代化提供堅實的空間保障。

“多規(guī)合一”改革呈現(xiàn)四大鮮明特征

NBD：您曾系統(tǒng)總結(jié)過我國空間規(guī)劃的發(fā)展歷程。深化“多規(guī)合一”改革，本輪國土空間規(guī)劃將朝著哪些方向進(jìn)化？

張曉玲：過去，空間規(guī)劃類型很多，各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。2018年機構(gòu)改革后，隨著“多規(guī)合一”改革的不斷深化，我國實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，總體形成了全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，“多規(guī)合一”改革取得開創(chuàng)性、決定性成就。國土空間開發(fā)保護(hù)利用的空間統(tǒng)籌意義充分體現(xiàn)，國土空間規(guī)劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象。這是“多規(guī)合一”改革的根本意義。

面向未來，在黨中央確定的國土空間規(guī)劃體系整體框架下，相關(guān)的規(guī)劃理論體系、技術(shù)體系以及與自然資源統(tǒng)一管理相適應(yīng)的業(yè)務(wù)體系建設(shè)，將是“下半程”的主要任務(wù)和方向。

NBD：2022年印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃，近兩年，全國各級各類國土空間規(guī)劃陸續(xù)編制、批復(fù)。在您看來，新的國土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認(rèn)為，這輪規(guī)劃體系改革有四個鮮明特征。首先是“體系重構(gòu)”。國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級三類四體系”（注：“五級”對應(yīng)國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政管理體系；“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃；“四體系”包括規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）。新的規(guī)劃體系重構(gòu)，既吸收了過去各類空間性規(guī)劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構(gòu)。

通過這次體系重構(gòu)，將“三區(qū)三線”（注：“三區(qū)”，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間；“三線”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線）劃定成果帶位置下達(dá)，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規(guī)劃（無論是土地利用規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃）相比，這次“三區(qū)三線”劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實到圖斑，在空間表達(dá)的尺度上具有革命性，充分體現(xiàn)了堅守國土空間安全底線的國家意志。

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NBD：除了體系重構(gòu)，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規(guī)劃將“守住國土空間安全底線、促進(jìn)永續(xù)發(fā)展”作為首要戰(zhàn)略目標(biāo)和核心任務(wù)。在規(guī)劃編制中突出“雙評價”的基礎(chǔ)性作用，樹立底線思維、極限思維，強調(diào)筑牢糧食安全、生態(tài)安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎(chǔ)設(shè)施，增強空間韌性。地方各級國土空間總體規(guī)劃編制中，在不折不扣落實“三區(qū)三線”劃定成果的基礎(chǔ)上，還因地制宜地劃定了自然災(zāi)害風(fēng)險防控、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全保障及歷史文化保護(hù)等空間安全底線。

第三個鮮明特色是“存量時代”。本輪國土空間規(guī)劃注重堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機制，推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展等。在各級國土空間規(guī)劃編制中，強調(diào)著力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從“規(guī)模驅(qū)動”到“綠色發(fā)展”，構(gòu)建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發(fā)格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進(jìn)國土空間布局優(yōu)化和效率提升。總之，相比過去的規(guī)模擴張、粗放型發(fā)展，現(xiàn)在的規(guī)劃更強調(diào)通過挖掘現(xiàn)有資源和提高利用效率，來推動高質(zhì)量發(fā)展。

第四個特征是“數(shù)字化治理”。本輪國土空間規(guī)劃，從規(guī)劃編制到規(guī)劃實施，都堅持突出數(shù)字化治理要求。規(guī)劃編制工作始終強調(diào)建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，為各級各類國土空間規(guī)劃提供覆蓋全域、動態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間數(shù)字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機制和國土空間規(guī)劃逐級匯交機制，建設(shè)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，實現(xiàn)規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督等全過程在線管理。

全過程管理保證“一張藍(lán)圖干到底”

NBD：這種數(shù)字化的過程，是不是能保證空間傳導(dǎo)的連續(xù)性、一致性，真正實現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”？

張曉玲：是的?！毒V要》要求，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)（簡稱規(guī)劃“一張圖”），推動國土空間治理能力現(xiàn)代化。一方面，通過“多規(guī)合一”改革，構(gòu)建了國土空間總體規(guī)劃與相關(guān)專項規(guī)劃的關(guān)聯(lián)機制，確保國土空間唯一性；另一方面，有了規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，可以在這個平臺上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行各業(yè)在空間安排上的需求，確保國土空間傳導(dǎo)的連續(xù)性和有效性，從而實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全生命周期管理，不斷提升國家空間治理能力現(xiàn)代化水平。

NBD：和過去相比，相當(dāng)于編制和實施流程被縮短了？

張曉玲：準(zhǔn)確地說，是連起來了。過去，我們比較重視編制，對后續(xù)的實施關(guān)注不夠，但規(guī)劃編制其實只是第一步。很多時候規(guī)劃編制的前瞻性不夠，或是形勢變化快，都需要在規(guī)劃實施中進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。這次改革強調(diào)規(guī)劃的全過程管理，有評估和反饋機制進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，而不是規(guī)劃編完就結(jié)束了，全生命周期管理將更加完整。這也是“多規(guī)合一”改革中貫徹的重要思路。

NBD：規(guī)劃“一張圖”建成后，國土空間規(guī)劃將成為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，它的約束作用將如何發(fā)揮？

張曉玲：規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。獲批后的國土空間規(guī)劃，是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動的法定依據(jù)。同時，中共中央、國務(wù)院2019年5月23日發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確規(guī)定各級國土空間規(guī)劃是自上而下編制，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排，下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃要落實總體規(guī)劃。

跨區(qū)域規(guī)劃還需逐步打破行政壁壘

NBD：在“五級”之外，還有一類國土空間規(guī)劃與重大戰(zhàn)略區(qū)域相關(guān)，比如先后獲批的《長江經(jīng)濟(jì)帶-長江流域國土空間規(guī)劃（2021-2035年）》《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》。如何理解這類規(guī)劃的特殊意義？

張曉玲：這是一類跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中“三類”之一的相關(guān)專項規(guī)劃?？缧姓^(qū)域的專項規(guī)劃在我國空間治理中的地位十分重要，其重點在于空間協(xié)調(diào)。

這里面又具體分為兩種情況，一種涉及自然地理單元。比如一條河流或一個湖泊，往往涉及多個省市，要實現(xiàn)對自然地理單元的整體綜合整治，必須通過上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重視通過跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)合作，才能實現(xiàn)對流域的整體保護(hù)和整治。

圖片來源：《長江經(jīng)濟(jì)帶—長江流域國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》

以長江經(jīng)濟(jì)帶—長江流域的國土空間規(guī)劃為例，這個區(qū)域覆蓋了11個?。ㄊ校季幹屏耸〖墖量臻g規(guī)劃。在編制這個跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃時，并不是簡單地將各省份的規(guī)劃拼在一起，而是要著重從流域治理的角度出發(fā)，統(tǒng)籌上下游關(guān)系，落實國家的相關(guān)戰(zhàn)略舉措，協(xié)調(diào)不同區(qū)域的發(fā)展需求和國土空間開發(fā)保護(hù)行動。

NBD：我們注意到，京津冀、成渝地區(qū)、中部地區(qū)等區(qū)域（流域）的國土空間規(guī)劃，也進(jìn)入了組織編制、報批等階段。

張曉玲：這是另一種跨區(qū)規(guī)劃，涉及的是經(jīng)濟(jì)范疇。比如在都市圈的建設(shè)中，通常涵蓋多個行政單元，既有中心城市，也有其輻射影響的腹地。這類跨行政區(qū)的規(guī)劃，無論是發(fā)展規(guī)劃還是空間規(guī)劃，核心要義是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括基礎(chǔ)設(shè)施如何銜接、相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈如何完善、各類要素如何暢通等等。這類規(guī)劃的難點在于如何跨行政區(qū)協(xié)調(diào)好各方利益，以確保要素自由流動和高效配置，從而推動空間協(xié)同治理。

NBD：跨行政區(qū)域，無論哪一類的協(xié)調(diào)難度都可想而知。

張曉玲：所以整體來看，目前跨行政區(qū)域的規(guī)劃編制還處于初級階段。打破行政壁壘需要一個逐步推進(jìn)的過程，未來的目標(biāo)是站在更高的統(tǒng)籌角度，通過更深度的協(xié)調(diào)，達(dá)到更高效的資源共享和管理。

需要特別指出的是，像都市圈、城市群、長江流域、黃河流域、太湖流域以及長三角一體化等，都可以被視為專項規(guī)劃。但這些專項規(guī)劃在編制后，必須嵌入“五級三類”規(guī)劃體系中，才能有效落地。

地方搞建設(shè)要“多打存量的主意”

NBD：您提到國土空間規(guī)劃“一張圖”收錄了“三區(qū)三線”的劃定成果，從目前各省國土空間規(guī)劃批復(fù)文件來看，這些區(qū)域占據(jù)了相當(dāng)大的比例。這對地方政府落地實施規(guī)劃提出了哪些新要求？

張曉玲：關(guān)鍵是樹立“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的底線思維。“三區(qū)三線”的劃定成果，是在國家層面直接落到圖斑，地方政府在發(fā)展空間上的安排需要平衡好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，這同時也是規(guī)劃編制實施中需要面對的重大主題。

說到樹立安全底線思維，除了關(guān)注生態(tài)安全、糧食安全、能源安全這些國家大事，城市的防洪排澇、應(yīng)急搶險等空間需求，也需要在規(guī)劃中加以體現(xiàn)。同時，重點城市還需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，劃定“工業(yè)保護(hù)線”（工業(yè)用地控制線），保障城市產(chǎn)業(yè)空間的安全與穩(wěn)定。

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NBD：我們注意到，國務(wù)院的批復(fù)文件里明確提及“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.3倍以內(nèi)”，如何理解這項要求？

張曉玲：如前所述，“存量時代”是本輪國土空間規(guī)劃的特征之一。限制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的擴展倍數(shù)，一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，我們不能再走增量擴張的發(fā)展老路；另一方面也是基于對我國當(dāng)前各類存量建設(shè)空間潛力的客觀認(rèn)知。整體體現(xiàn)了對未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要導(dǎo)向。

比如，我國存量建設(shè)用地中，有超過一半的建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，在農(nóng)村人口逐步減少的情況下，大量閑置；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還存在不少農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地（或工業(yè)大院之類）有待盤活利用。一些地方“三生空間”（注：生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間）交錯混雜、破碎零亂、功能不足，亟待盤整優(yōu)化。因此，總體上看，我們確實已經(jīng)進(jìn)入到了存量發(fā)展時代，做好盤活存量這篇文章，應(yīng)是支撐高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。

當(dāng)然在國土空間規(guī)劃實施中，堅持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的約束，也是一個富有挑戰(zhàn)的難點。一方面，一些地方在發(fā)展思路上還沒有完成從“增量擴張”到“存量盤活”的轉(zhuǎn)變；另一方面，做存量文章無論對地方政府還是企業(yè)，都具有一定的難度，脫離了往日的“舒適區(qū)”；再者，從全國層面看，我們還沒有完全形成與存量時代相適應(yīng)的制度政策體系，在體制機制、政策工具等方面還需要進(jìn)一步完善。這一點，需要在國土空間規(guī)劃實施管理中予以高度關(guān)注。