江蘇省年內(nèi)超40家國企退出政府融資平臺(tái)，“退平臺(tái)”后的城投企業(yè)將迎來哪些改變？

每經(jīng)記者 宋欽章    每經(jīng)編輯 馬子卿    

近日，江陰市人民政府發(fā)布公告稱，根據(jù)中央和省關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，江陰市月城鎮(zhèn)投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能。

關(guān)于部分公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的公告

圖片來源：江陰市人民政府網(wǎng)站

雖然國有企業(yè)退出政府融資平臺(tái)并不罕見，但記者注意到，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，年內(nèi)江蘇省地方政府及國有企業(yè)發(fā)布類似的公告有十余條，涉及的“退平臺(tái)”國有企業(yè)不少于40家，其中大多數(shù)存在城投背景。

中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事吳志武認(rèn)為，城投企業(yè)經(jīng)歷多年的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后取得了一定的成效，另外，該現(xiàn)象也受到江蘇省強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)管的影響。

江蘇省多家國企不再承擔(dān)政府融資職能

9月4日，江陰市人民政府發(fā)布《關(guān)于部分公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的公告》稱，根據(jù)中央和省關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求，江陰市月城鎮(zhèn)投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能。

每經(jīng)記者注意到，以上兩家退出政府融資平臺(tái)的企業(yè)均為江陰市國有企業(yè)，且后者在企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)口徑下，為城投子公司。而此情況并非孤例。

8月22日，盱眙縣天源控股集團(tuán)有限公司在官網(wǎng)稱，集團(tuán)下屬子公司江蘇天源建設(shè)集團(tuán)有限公司等5家已轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的國有企業(yè)，自公告發(fā)布之日起退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府舉債融資職能，轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法開展市場(chǎng)化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府出資機(jī)構(gòu)以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。

同日，淮安新城投資開發(fā)集團(tuán)有限公司發(fā)布公告稱，淮安生態(tài)新城物業(yè)服務(wù)有限公司現(xiàn)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)行主體，退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能，公司轉(zhuǎn)型后依法開展市場(chǎng)化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，后續(xù)舉借的債務(wù)，政府不承擔(dān)任何償債責(zé)任。

在企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)口徑下，盱眙縣天源控股集團(tuán)有限公司和淮安新城投資開發(fā)集團(tuán)有限公司均為城投公司。也就是說，退出政府融資平臺(tái)的幾家均是城投子公司。

據(jù)每經(jīng)記者不完全統(tǒng)計(jì)，2023年以來江蘇省地方政府及國有企業(yè)發(fā)布類似的公告有十余條，涉及的“退平臺(tái)”國有企業(yè)不少于40家，其中大多數(shù)可被歸類為“城投子公司”。

江蘇?。和苿?dòng)融資平臺(tái)公司整合撤并和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

國企退出地方政府融資平臺(tái)并不是新鮮事，業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，2015年以來，在新《預(yù)算法》和“國發(fā)43號(hào)文”等政策指引下，“退平臺(tái)”更多地指向剝離地方政府舉債融資職能。

在1994年的《預(yù)算法》下，地方政府沒有舉債能力，于是地方政府開始在當(dāng)?shù)亟ｉT的融資平臺(tái)，也常指城投公司，負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)，以規(guī)避預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的約束。2014年修訂通過的新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府發(fā)債主體地位被明確，但是額度有限，地方政府此前通過其他主體進(jìn)行融資的渠道仍發(fā)揮作用。

2014年10月，國務(wù)院一則重要文件的發(fā)布，釋放了地方債務(wù)嚴(yán)控和城投公司轉(zhuǎn)型的信號(hào)，即《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)，下稱“國發(fā)43號(hào)文”）。《意見》要求，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

記者從業(yè)內(nèi)了解到，2015年及以后國企“退平臺(tái)”的主要原因是響應(yīng)國發(fā)43號(hào)文等重要文件精神，以及在監(jiān)管部門關(guān)于化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求之下，不斷規(guī)范發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營轉(zhuǎn)型，退出融資平臺(tái)，劃清與政府的界限。

中證鵬元研發(fā)部高級(jí)董事吳志武在接受每經(jīng)記者采訪時(shí)補(bǔ)充，從業(yè)務(wù)發(fā)展層面來看，城投企業(yè)聲明退出平臺(tái)，不再承擔(dān)政府融資職能，反映其隱性債務(wù)已經(jīng)化解完畢且不再承擔(dān)公益性項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)政府項(xiàng)目的參與是以市場(chǎng)化的身份參與，城投企業(yè)與政府的業(yè)務(wù)關(guān)系也發(fā)生了重要的重構(gòu)。“因?yàn)樵谟嘘P(guān)政策規(guī)定下，地方投融資平臺(tái)參與政府項(xiàng)目需要市場(chǎng)化的身份，如果不退出平臺(tái)，表明身份未轉(zhuǎn)變，其參與政府的項(xiàng)目會(huì)受到較多限制。”

除了剝離政府融資功能以及市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的需要，國企退出融資平臺(tái)也是為了規(guī)避融資監(jiān)管，從而拓寬融資渠道。

如2021年7月原銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)，下稱“15號(hào)文”）要求，對(duì)承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還應(yīng)遵守以下要求：一是不得新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，二是不得為其參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資。

安信固收池光勝團(tuán)隊(duì)在研報(bào)中認(rèn)為，“15號(hào)文”以后，隱債主體的融資受到明顯約束，部分企業(yè)通過為配合銀行等融資渠道合規(guī)性要，甚至可能多次發(fā)布“退平臺(tái)”聲明。

興業(yè)固收黃偉平團(tuán)隊(duì)在研報(bào)中認(rèn)為，企業(yè)“退平臺(tái)”的積極性或源于兩個(gè)方面：一是為了松綁融資約束，“退平臺(tái)”后企業(yè)發(fā)債融資更為順暢；二是為了更好地開展業(yè)務(wù)，提升自身造血能力。

值得注意的是，與往年不同的是，今年以來“退平臺(tái)”現(xiàn)象密集出現(xiàn)在江蘇省，這背后是否存在特殊原因呢？

圖片來源：海通證券研究所

吳志武表示，江蘇省內(nèi)國企“退平臺(tái)”如此積極且集中，應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)方面的因素在起作用。“第一個(gè)因素是，城投企業(yè)經(jīng)歷多年的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后取得了一定的成效，部分城投企業(yè)不僅不再承擔(dān)政府融資職能，不再從事公益性項(xiàng)目，而且為政府負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)也已經(jīng)化解完畢，企業(yè)具有一定的造血能力。在此情況下，這部城投企業(yè)出于更好地拓展業(yè)務(wù)和開展市場(chǎng)化融資的需要，主動(dòng)聲明‘退平臺(tái)’，以響應(yīng)監(jiān)管政策。”

第二個(gè)因素是受到江蘇省強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)管的影響。2021年江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范融資平臺(tái)公司投融資行為的指導(dǎo)意見》。該文件指出，“各地政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)管控，全面摸清融資平臺(tái)公司政府隱性債務(wù)、經(jīng)營性債務(wù)和或有負(fù)債底數(shù)”“地區(qū)年度新增經(jīng)營性債務(wù)融資規(guī)模，原則上要與地區(qū)名義經(jīng)濟(jì)增速、項(xiàng)目投資資金需求、預(yù)期回報(bào)水平和對(duì)應(yīng)融資主體的償債能力相匹配”“各地國資監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)，并按不同行業(yè)、不同類型、不同評(píng)級(jí)對(duì)各融資平臺(tái)公司實(shí)行融資限額和負(fù)債比率管理。”

據(jù)了解，該文件還提出，“‘退平臺(tái)’的國企將不納入經(jīng)營性債務(wù)主體名錄管理，從而在經(jīng)營性融資上有所放松。因而，江蘇省內(nèi)國企積極‘退平臺(tái)’也是出于降低省內(nèi)監(jiān)管政策影響的需要。”

每經(jīng)記者注意到，在江蘇省財(cái)政廳近期發(fā)布的《關(guān)于江蘇省2023年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）中，上半年財(cái)政重點(diǎn)工作情況部分提到，推動(dòng)融資平臺(tái)公司整合撤并和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，持續(xù)開展高成本債務(wù)“削峰行動(dòng)”，對(duì)市場(chǎng)關(guān)注度高、存量債務(wù)規(guī)模大、兌付期集中、資金鏈緊張的融資平臺(tái)公司實(shí)行“一戶一策”指導(dǎo)。

在下半年主要工作打算部分，《報(bào)告》指出，把防范化解風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前工作的重中之重，扎實(shí)開展全口徑債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管，穩(wěn)妥做好隱性債務(wù)和融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)管控工作。

“退平臺(tái)”后的城投企業(yè)將迎來哪些改變？

前面提到，“退平臺(tái)”的國企大多有“城投”背景。吳志武認(rèn)為，從目前來看，退出平臺(tái)后地方政府與城投企業(yè)在業(yè)務(wù)、經(jīng)營管理方面的關(guān)系并未發(fā)生徹底的轉(zhuǎn)變。

吳志武表示，城投企業(yè)業(yè)務(wù)主要來源于地方政府，城投企業(yè)仍然在承擔(dān)政府的一些職能，甚至包括融資職能，經(jīng)營管理上仍然受到地方政府巨大的影響。同時(shí)，城投企業(yè)還不具備完全的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)能力，需要地方政府給予較多的支持，因而城投企業(yè)退出平臺(tái)后與地方政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上的改變較少。

不過，吳志武也指出，由于隨著我國地方政府債券制度的建立，我國新的政府投融資制度已經(jīng)確立，城投企業(yè)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨。在此背景下，城投企業(yè)成功向市場(chǎng)化企業(yè)轉(zhuǎn)型后，與地方政府的關(guān)系會(huì)發(fā)生一定的變化。

吳志武表示，這個(gè)變化將來自兩方面。一方面，我國近階段對(duì)國企改革的要求是，地方政府要求由管資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)向管資本的轉(zhuǎn)變，要求正確履行出資人職責(zé)，這勢(shì)必推動(dòng)地方政府對(duì)城投企業(yè)的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。

另一方面，隨著城投企業(yè)向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)型以及市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的逐步發(fā)展壯大，地方政府也需要減少對(duì)城投企業(yè)的經(jīng)營管理進(jìn)行太多干預(yù)，也需要地方政府管理模式的轉(zhuǎn)變。鑒于此，城投企業(yè)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，與政府的關(guān)系將會(huì)逐步發(fā)生變化，逐步轉(zhuǎn)向出資人和被出資人的關(guān)系。

圖片來源：海通證券研究所

海通固收的姜佩珊團(tuán)隊(duì)在研報(bào)中認(rèn)為，從市場(chǎng)表現(xiàn)來看，市場(chǎng)并未給予城投公司“退平臺(tái)”行為的信用風(fēng)險(xiǎn)重新定價(jià)。展望未來，雖然“退平臺(tái)”意味城投平臺(tái)與地方政府在名義上解綁，但短期內(nèi)在各地政府債務(wù)化解強(qiáng)監(jiān)管形勢(shì)下，城投公司與地方政府平臺(tái)信用關(guān)聯(lián)仍維持較強(qiáng)，長(zhǎng)期來看城投公司的自身可持續(xù)性盈利能力、獲取資源能力成為關(guān)注重點(diǎn)。

興業(yè)固收黃偉平團(tuán)隊(duì)在研報(bào)中也認(rèn)為，從市場(chǎng)反應(yīng)的角度來看，投資人基本不會(huì)對(duì)“退平臺(tái)”的城投債進(jìn)行明顯的重定價(jià)。“退平臺(tái)”并不意味著城投企業(yè)和政府關(guān)系的完全割裂，對(duì)于“退平臺(tái)”后發(fā)展定位清晰、與政府聯(lián)動(dòng)密切，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展仍有較大作用、能夠承接更多項(xiàng)目（諸如參與城市更新等）的城投平臺(tái)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能強(qiáng)的地區(qū)，投資者依然可以積極挖掘投資價(jià)值。

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