中央轉(zhuǎn)移支付首破10萬億，錢流向何處？

每經(jīng)記者 吳林靜    劉旭強    每經(jīng)編輯 楊歡    

圖片來源：新華社（圖文無關(guān)）

2023年中央財政預(yù)算于近期公開，這當(dāng)中，中央對地方的財政支持數(shù)據(jù)受到關(guān)注。

財政部部長劉昆提到，今年要實施“積極的財政政策”，“積極”的表現(xiàn)之一是“在推動財力下沉上加力，進一步增強中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，并向困難地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜”。

根據(jù)今年中央財政預(yù)算，2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算總數(shù)為100625億元，在去年的基礎(chǔ)上又增長了3.6%，還首次突破了10萬億元的關(guān)口。

事實上，為緩解地方財政收支矛盾、支持地方減稅降費和兜底基層“三保”支出等，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付一直在增加。2020年以來，在中央一般公共預(yù)算支出中，對地方轉(zhuǎn)移支付的占比一直保持在70%以上。

今年，10萬億元的資金“再分配”，會撒向哪些領(lǐng)域、哪些地區(qū)，城叔翻開了中央的“賬本”。

再創(chuàng)新高

中央一般公共預(yù)算支出，共分三大部分，一個是中央本級支出，一個是中央預(yù)備費，還有一個就是中央對地方轉(zhuǎn)移支付。

由于各省份直接的財政收入能力存在差異，中央為實現(xiàn)各個地方的公共服務(wù)水平平等，便補充建設(shè)了財政轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革后，這一部分一直占據(jù)著中央財政支出的“大頭”。

和GDP、財政收入飛速增長對應(yīng)的是，轉(zhuǎn)移支付的力度在不斷加強。過去十年，轉(zhuǎn)移支付所占比重在70%上下浮動，支出的總量則從五萬億元增長到了2023年的十萬億元。

不斷攀升的轉(zhuǎn)移支付，“一方面，與我國的財政管理體制有關(guān)。我國實行的是財政集中管理體制，在這種體制下，大額的集中性的稅種集中在中央政府，中央政府通過大量的轉(zhuǎn)移支付解決地方政府的收支不平衡問題。”

政府預(yù)算專家、上海財經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴城叔，“另一方面，近年我國經(jīng)濟增長放緩，特別是疫情三年，地方政府收入大幅度減少，而支出不減反增，收支矛盾突出。轉(zhuǎn)移支付是緩解地方政府收支壓力的一個有效手段。”

10萬億元的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付，又進一步分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府進行補助，以均衡區(qū)域間基本財力配置為目標，2023年這筆資金總額為8.71萬億元，也是創(chuàng)下新高。

專項轉(zhuǎn)移支付則據(jù)實安排，資金定向精準使用，2023年這筆資金總額約8500億元，在往年基礎(chǔ)上提升了千億元左右。

同時，延續(xù)去年政策，今年繼續(xù)設(shè)有“支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付”，從去年的8000億元調(diào)減至5000億元。

以上三方面的轉(zhuǎn)移支付加起來，就構(gòu)成了今年龐大的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，流向各個省份以及計劃單列市。

省級分配

具體看分地區(qū)的資金分配情況。

自2015年財政部公布中央對地方轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)的情況以來，四川、河南獲得的資金量一直排在數(shù)一數(shù)二的位置。

從往年來看，四川、河南兩省合計獲得的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)，通常占當(dāng)年中央對地方一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付總額的10%以上。2023年，中央給四川的預(yù)算為5882.5億元，給河南的預(yù)算為5095億元。

排在第三名的“常客”是湖南省，只有2019年和2020年例外，被云南、湖北超過。2023年，湖南繼續(xù)位列第三，獲得一般性轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算為4248億元。今年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算超過4000億元的省份，還有湖北。

獲得中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算超過3000億元的，有10個省份；超過2000億元的，有9個省份；在1000億元以上的，有5個省份。上海、浙江、天津和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團獲得的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，則不足千億元。

10萬億元的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，目前有1.4萬億元沒有落實到具體地區(qū)，會根據(jù)當(dāng)年情況進行分配調(diào)整。比如，去年底中央對四川實際執(zhí)行的轉(zhuǎn)移支付資金超過了6000億元，比年初的預(yù)算數(shù)多了1000億元有余，為地方的預(yù)算支出提供支撐。

眾所周知，轉(zhuǎn)移支付是二次分配，初衷是推動區(qū)域均衡發(fā)展和基本公服均等化。創(chuàng)收能力強的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，從中央拿到的轉(zhuǎn)移支付少，幾個不足千億元的省份，大約只有“頭部省份”的1/6到1/7。獲得轉(zhuǎn)移支付額度靠前的，主要是中部和西部地區(qū)，老少邊窮片區(qū)較多，也是人口大省，所以川豫湘排在前三，也不意外。

超過3000億元的省份，出現(xiàn)了東部地區(qū)的河北（3915億元）、山東（3164億元）、江西（3033億元）。在鄧淑蓮看來，這幾個省份獲得轉(zhuǎn)移支付額度比較靠前，人口總量大、地區(qū)發(fā)展洼地都是影響因素，還有比較關(guān)鍵的是“這些省份近年的經(jīng)濟發(fā)展不足以提供足夠的財政收入，滿足日益增長的財政支出，收支矛盾較為突出”。

從今年1-2月各省份財政收入情況來看，大部分已實現(xiàn)了正增長，財政收入前10位的省份中，山東是唯一財政收入繼續(xù)呈現(xiàn)負增長的地區(qū)。

公共服務(wù)

公共財政的重要功能是實現(xiàn)人均公共服務(wù)的均等化，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，則是讓欠發(fā)達地區(qū)也能提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付，靠的是各個項目來支撐，確保資金流向該發(fā)力的領(lǐng)域。

從2023年中央預(yù)算表來看，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的名目共分了三個大類、32個中類，其中“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”再細分了54個小項。2023年的“賬本”，共計公開了其中46項轉(zhuǎn)移支付項目的分地區(qū)情況。

轉(zhuǎn)移支付如何給地方的基本醫(yī)療、教育、養(yǎng)老提供財力支撐，城叔從細分項目中看到了部分相關(guān)資金在各地區(qū)的分布情況。

先看教育。轉(zhuǎn)移支付項目中與教育相關(guān)的資金，涉及了學(xué)前、義務(wù)教育、高中、高校、教師培訓(xùn)、學(xué)生資助、特殊教育等環(huán)節(jié)，總額約為3900億元。

從披露信息來看，旨在提高入園率和覆蓋率的“支持學(xué)前教育發(fā)展資金”，資金分配排名前三的省份是河南（16.9億元）、四川（14.68億元）和廣西（12.08億元）。

“改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件補助資金”項目中，獲得資金排名前三的則是河南（6.13億元）、云南（5.6億元）和貴州（5.45億元）。

“支持地方高校改革發(fā)展資金”項下，河南（35.77億元）依舊拔得頭籌，安徽（23.33億元）、四川（22.57億元）緊隨其后。

再看養(yǎng)老。與養(yǎng)老相關(guān)的資金，主要體現(xiàn)在“基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付”這一項目中。

2023年，中央向地方轉(zhuǎn)移支付的基本養(yǎng)老金預(yù)算共計9277.63億元。獲得轉(zhuǎn)移支付資金最多的是四川省，為1023.18億元。其次是遼寧（938.32億元）、湖北（739.77億元）、河南（721.84億元）、黑龍江（713.16億元）。

圖片來源：財政部官網(wǎng)

根據(jù)說明，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的分配邏輯都是與地方離退休人數(shù)掛鉤，再向中西部地區(qū)有所傾斜。比如基本養(yǎng)老金中的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助經(jīng)費”，對中西部地區(qū)是全額補助，對東部地區(qū)則只給予50%的補助。

“基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付的分配，除通常大家關(guān)注的老齡人口數(shù)量、轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、地方財力外，老年人口撫養(yǎng)比指標也不容忽略。老年人口撫養(yǎng)比即老年人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，撫養(yǎng)比越高，則勞動力撫養(yǎng)負擔(dān)越重。”西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師楊良松指出。

可以從表中看到，以2023年財政預(yù)算和七普數(shù)據(jù)為準，老齡人口比重較高的上海、江蘇，因為自身財力較好，分配到的資金并不多。老齡人口絕對數(shù)較多的山東、江蘇、廣東，因撫養(yǎng)比低，分配到的資金也不多。

而四川、黑龍江等地區(qū)，一方面撫養(yǎng)比高、收支缺口壓力大，另一方面本身財力又有限，最終分配到的基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付較多。

“轉(zhuǎn)移支付看總量很抓眼球，但看人均可能又是另一回事。”楊良松提到，西部地區(qū)除了四川等人口大省，像西藏、青海人口總量很小，但人均的轉(zhuǎn)移支付卻較高。

與醫(yī)療相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付方面，細分了“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助”“醫(yī)療救助補助資金”“基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金”“基本藥物制度補助資金”“計劃生育轉(zhuǎn)移支付資金”“醫(yī)療服務(wù)與保障能力提升補助資金”等7個項目，總額超過5300億元。

綜合7個項目的省份分布來看，河南（439億元）和四川（405億元）獲得的轉(zhuǎn)移醫(yī)療類轉(zhuǎn)移支付較多，還有8個省份獲得資金在200億元至300億元區(qū)間，包括湖南、山東、安徽、河北、廣西、云南、貴州和湖北。

自給率低

近些年受疫情等沖擊，地方財政收入增長乏力，而剛性支出不減，包括基層“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)”底線要兜牢，基本醫(yī)療、教育、基本養(yǎng)老等保障水平要提高，民生支出占比和總量也都在增長。不少省份對中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴度越來越高。

今年2月，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了《2022年地方財政經(jīng)濟運行調(diào)研報告》。報告提到，由于地方本級收入受到明顯沖擊，轉(zhuǎn)移支付成為地方政府維持基本運轉(zhuǎn)的主要資金來源。

2022年地方財政自給率（地方本級一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出）為48.4%，比上一年下降4.3個百分點，自2014年的高點已經(jīng)降低了10.3個百分點，“地方財政脆弱性風(fēng)險日益上升”。

根據(jù)報告，過去一年，只有資源型省份的財政自給率在提高，東北、東部沿海地區(qū)降幅最大。

分地區(qū)來看，山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆四個資源型省份的財政自給率較2021年提高3個百分點左右，主要由于2022年大宗商品價格維持相對高位。

東北和東部沿海地區(qū)的財政自給率降幅高于其他地區(qū)，其中受疫情沖擊較大的上海、吉林兩省市降幅最大，分別為11.2個百分點、9.9個百分點。

“不可否認，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很大，無論是占中央支出還是地方支出的比重，都比以前更高了。”楊良松認為，地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)表現(xiàn)出了強依賴。

將來，如何平衡央地財政收支、提高地方財政自主性？他建議，一方面，強化、健全地方稅體系，增強地方的自有財力，縮小財政缺口。另一方面，進一步深化中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，“可以適當(dāng)增加中央的事權(quán)。”

展望2023年，各省份對財政收入的判斷也偏謹慎，六成省份2023年一般公共預(yù)算收入預(yù)測不高于6%。

為了緩解收支矛盾，除了進一步尋找增收減支的空間，一些省份也在強調(diào)“創(chuàng)新財政投入方式”，除了傳統(tǒng)的依賴赤字、專項債發(fā)力，也提到要綜合運用貼息、獎補、融資擔(dān)保、政府投資基金等金融工具，輔助財政資金發(fā)揮更大的引導(dǎo)和撬動效用。