學(xué)浙江，廣東開始“反向操作”了

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：廣東發(fā)布

改革開放以來，廣東通過積極承接世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車道，同時(shí)不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工，逐漸坐穩(wěn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省排名。

當(dāng)下全球第五波產(chǎn)業(yè)遷移潮加速推進(jìn)，對(duì)于“焦點(diǎn)”廣東，產(chǎn)業(yè)怎么轉(zhuǎn)、往哪轉(zhuǎn)已成為必答題。面對(duì)因市場(chǎng)條件變化不得不重新選址的珠三角企業(yè)，廣東正探索一種新的方案：

能否讓土地資源充裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的非珠地區(qū)成為新的承載地？

不久前，廣東出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干措施》（下稱《措施》），提出支持粵東粵西粵北地區(qū)更好承接國(guó)內(nèi)外特別是珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任周軍民分析指出，作為廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的2.0版本，目標(biāo)就是要把大灣區(qū)四個(gè)萬(wàn)億GDP城市制造業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈就近扎根在廣東。

這一次，廣東表現(xiàn)得更加主動(dòng)。在進(jìn)一步推動(dòng)廣東已頗具規(guī)模的“飛地經(jīng)濟(jì)”外，“反向飛地”也被納入議程。具體而言，廣東將“支持粵東粵西粵北各市通過租賃辦公樓宇、設(shè)置園中園、建設(shè)孵化器、打造招商展示平臺(tái)等”。

此前，浙江已先一步對(duì)“反向飛地”展開探索，以山海協(xié)作“加強(qiáng)版”推動(dòng)全省共同富裕。如今廣東也將迎來更大想象空間：對(duì)于多年來“最窮最富都在廣東”的尷尬，能否借機(jī)尋求更優(yōu)解？

飛地經(jīng)濟(jì)先行者

廣東一直是國(guó)內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)的先行者。

根據(jù)南開大學(xué)京津冀協(xié)同發(fā)展研究院教授張貴的一份數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)，長(zhǎng)三角、珠三角以及四川、遼寧等省份的飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，截至2019年底，在我國(guó)800多個(gè)飛地型經(jīng)濟(jì)園區(qū)中，廣東就擁有50余個(gè)。

面對(duì)飛地因跨市合作而存在的利益分配和激勵(lì)機(jī)制問題，廣東也早早謀劃破局。

2018年，一項(xiàng)史無(wú)前例的舉措在深圳落地：在距其市中心100公里的汕尾，深汕特別合作區(qū)被納入深圳第“10+1”個(gè)區(qū)。這個(gè)于2011年誕生的全國(guó)首個(gè)省級(jí)特別合作區(qū)，成為全國(guó)首個(gè)由“飛出地”全面建設(shè)管理的“飛地”。

就備受關(guān)注的財(cái)稅問題，深汕特別合作區(qū)也作出完全納入深圳市區(qū)財(cái)政體制范圍、由深圳市全權(quán)管理的創(chuàng)舉，到現(xiàn)在，仍難有飛地采取類似安排。

深汕特別合作區(qū) 圖片來源：新華網(wǎng)

2020年前后，一波圍繞深圳的飛地建設(shè)潮在廣東拉開。先是效仿深汕特別合作區(qū)，在河源謀劃的“深河特別合作區(qū)”向外公開；而后，珠西城市珠海、中山先后提出“深珠合作示范區(qū)”“深中經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”的構(gòu)想，惠州亦透露“深惠特別合作區(qū)”的新動(dòng)向。

借“近水樓臺(tái)”之便，廣東城市爭(zhēng)相“抱緊”深圳，但能否等來資源注入，主動(dòng)權(quán)并不在自己手中。

有研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)傳統(tǒng)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，區(qū)域經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定發(fā)展水平后，理論上應(yīng)當(dāng)發(fā)生高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既能為發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供腹地，又能幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。

然而，現(xiàn)實(shí)情況是，近年來隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)貿(mào)易環(huán)境、要素比較優(yōu)勢(shì)的變化，我國(guó)高低梯度地區(qū)之間的差價(jià)效益持續(xù)減弱，一些初級(jí)產(chǎn)業(yè)向其他發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，而低梯度地區(qū)即便有能力承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也會(huì)長(zhǎng)期處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，最后陷入“馬太效應(yīng)”的困境。

以河源為例，面對(duì)深圳、東莞等市的產(chǎn)業(yè)外遷，當(dāng)?shù)厣舷掠闻涮灼髽I(yè)較為缺乏，難以對(duì)智能終端產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成強(qiáng)有力的帶動(dòng)作用。具體而言，部分電子信息產(chǎn)業(yè)核心零配件無(wú)法實(shí)現(xiàn)本地采購(gòu)，增加企業(yè)的物流成本，也給企業(yè)造成諸多不便；在人才方面，也面臨培育不足以及吸引力不強(qiáng)的問題。

依靠行政力量推動(dòng)，是否能改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)期處于被動(dòng)狀態(tài)，難以形成市場(chǎng)化合作機(jī)制的問題？以深汕特別合作區(qū)為例，如今其增速已領(lǐng)跑深圳各區(qū)，但在中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授林江看來，兩地合作的機(jī)制問題仍沒有完全解決。

深圳還沒有到需要利用汕尾土地大規(guī)模拓展空間的階段，林江分析稱，“產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)移完全取決于深圳的積極性。”

反向飛地“主力軍”

回看廣東飛地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，根源在于當(dāng)?shù)鬲?dú)特的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。

一方面，作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省，廣東孕育出了兩個(gè)超級(jí)經(jīng)濟(jì)大市，特別是深圳，迅速面臨土地資源瓶頸，急需向外尋求“擴(kuò)容”；另一方面，無(wú)論是珠江口東西兩岸，還是珠三角和非珠地區(qū)之間，明顯失衡的經(jīng)濟(jì)天秤下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尋求合作的急迫感亦呼之欲出。

今年廣東省兩會(huì)期間，一份《關(guān)于探索廣東版“共同富裕”樣本的建議》的提案再次指出，廣東不少縣（市）的發(fā)展還不如與廣西、湖南、江西相鄰的地區(qū)，比如湛江雷州，人均收入僅為全國(guó)平均水平的55.3%、全省的43.4%。

雖然兩側(cè)需求互補(bǔ)，但巨大的勢(shì)能差下，合作難以順利推進(jìn)。和林江一樣，一位業(yè)內(nèi)人士也曾在接受采訪時(shí)指出，粵東西北產(chǎn)業(yè)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，仍然面臨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不夠厚實(shí)、產(chǎn)業(yè)鏈條不夠完善、各方面的人才較為缺乏等問題。

圖片來源：廣東發(fā)布

那么欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何以一種更主動(dòng)的姿態(tài)，正面出擊？新一輪“反向飛地”的探索拉開，“主力軍”是浙江。

為強(qiáng)化山海協(xié)作，實(shí)現(xiàn)全省高質(zhì)量發(fā)展，近年來浙江從省級(jí)層面引導(dǎo)，探索出了“消薄飛地”“生態(tài)補(bǔ)償飛地”“科創(chuàng)飛地”三大類“從低向高飛”的特色模式。

與“從高向低飛”的飛地經(jīng)濟(jì)相比，反向飛地代表了一種相反的發(fā)展邏輯：由欠發(fā)達(dá)地區(qū)主動(dòng)出擊，借力發(fā)達(dá)地區(qū)的各類要素資源，推動(dòng)本地企業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，并推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)躍遷。

此前，衢州已在北京、上海、杭州先后打造多個(gè)“反向飛地”，慈溪飛地也已落戶杭州、上海。此外，湖州長(zhǎng)興縣、麗水等地也加入戰(zhàn)局，在杭州爭(zhēng)奪飛地資源。

與此同時(shí)，這些浙江城市還將目光瞄向了廣東。

2018年，浙江小城衢州率先發(fā)力——浙江衢州綠海飛地（深圳）產(chǎn)業(yè)園落戶深圳前海桂灣金融先導(dǎo)區(qū)，被外界視為外地設(shè)在深圳的第一個(gè)“反向飛地”。根據(jù)衢州當(dāng)?shù)卣f法，通過“主動(dòng)投懷送抱”，衢州期望打通與深圳前海的產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈，推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級(jí)。

寧波下轄縣級(jí)市慈溪亦有類似規(guī)劃。根據(jù)《寧波日?qǐng)?bào)》報(bào)道，慈溪正在謀劃創(chuàng)建深圳飛地，推動(dòng)高端人才嫁接、創(chuàng)新要素導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)資源共享。

相比之下，廣東城市則顯得慢了半拍。

直到不久前，河源龍川縣在深圳寶安區(qū)打造的河源龍川(寶安)科技創(chuàng)新中心才最終揭牌，據(jù)媒體報(bào)道，這是廣東省首創(chuàng)的“反向飛地”園區(qū)，與位于龍川的深圳寶安（龍川）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園一道，組成兩地間的“雙向飛地”。

眼下，廣東出臺(tái)《措施》，無(wú)疑還將加速這一進(jìn)程。

“雙向奔赴”的可能性？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，反向飛地和飛地本就是“一體兩面”，發(fā)達(dá)地區(qū)通過飛地經(jīng)濟(jì)破解土地資源限制，設(shè)立生產(chǎn)基地，反過來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏人才、科創(chuàng)、資金資源，理應(yīng)同樣通過反向飛地彌補(bǔ)短板，二者結(jié)合下，才能真正實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)的區(qū)域協(xié)同。

但在林江看來，從實(shí)際操作層面來看，由欠發(fā)達(dá)地區(qū)主導(dǎo)設(shè)立的反向飛地，將面臨比飛地更復(fù)雜的問題。

最直接的是，“飛入地”土地資源往往更為稀缺，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往需要通過自建、購(gòu)買或租用大型產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間設(shè)立反向飛地，資金門檻不低，且后續(xù)管理、運(yùn)營(yíng)還需持續(xù)投入。有報(bào)道指出，位于杭州的衢州海創(chuàng)園，衢州市投資達(dá)3.2億。

對(duì)此，貴州省畢節(jié)市委政研室改革研究中心的郭勇曾撰文提及幾種解決方案，比如在省外先發(fā)城市通過“以稅抵租”解決資金問題，在省內(nèi)，則可以探索用活土地增減掛鉤政策、采取用地指標(biāo)置換等方式。

圖片來源：深圳發(fā)布

更難解決的是“飛入地”的收益問題。

林江指出，總的來說，反向飛地的主要受益者是欠發(fā)達(dá)城市，發(fā)達(dá)城市很難有參與的積極性。目前來看，不少地區(qū)都是以城市結(jié)對(duì)幫扶推進(jìn)反向飛地的建設(shè)，但這種方式并不可持續(xù)。

在分析國(guó)內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成效時(shí)，江蘇省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長(zhǎng)顧為東曾有一個(gè)比喻，傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

他指出，通過行政干預(yù)建立共建園區(qū)，僅僅把傳統(tǒng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政性地放大，產(chǎn)業(yè)進(jìn)行行政性地搬家，效果都不是太理想，他說你不出力，你說他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比較大。

在顧為東看來，要真正發(fā)揮飛地經(jīng)濟(jì)的作用，關(guān)鍵在于要“情投意合”，換句話說，就是要目標(biāo)一致，要有共同利益，能互相取長(zhǎng)補(bǔ)短。

反觀先行一步的浙江，短期的資源投入難以避免，但重要的是，提前根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，創(chuàng)造出雙方合作的基礎(chǔ)。

浙江的做法是，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)先一步進(jìn)行差異化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。上海華略智庫(kù)新興產(chǎn)業(yè)研究院研究經(jīng)理黃玉杰所說，產(chǎn)業(yè)選擇是打造飛地的核心，浙江遵循26縣的比較優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“一縣一業(yè)”發(fā)展原則，引導(dǎo)山區(qū)26縣因地制宜培育發(fā)展1-2個(gè)具有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并基于原有產(chǎn)業(yè)謀劃轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在周軍民看來，也不是每個(gè)市縣行政區(qū)都適合建設(shè)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，要選擇條件好的地域建設(shè)，且對(duì)于如何轉(zhuǎn)移、怎么轉(zhuǎn)移的問題，還需要理性地動(dòng)態(tài)評(píng)估——產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)移是個(gè)動(dòng)態(tài)問題，制造業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是自然規(guī)律，這要求政策制定與實(shí)施過程中更大力度地加強(qiáng)評(píng)估。