新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計來了，戶籍制度改革去向何方？

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

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最近，一則“建議農(nóng)民到縣城買房”的消息引發(fā)熱議。有網(wǎng)友憤憤不平，認(rèn)為總有人想“打農(nóng)民的主意”；也有人說，如果當(dāng)初給了農(nóng)民在大城市買房的資格，又何至于此。

房地產(chǎn)的問題在此不表，今天，城叔想和大家聊一聊“資格”問題——能不能落戶。

大家知道，戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度。學(xué)界對推進(jìn)戶籍制度改革的呼聲一直沒有停過，我們也一直在關(guān)注這一改革進(jìn)程。

早在2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》相繼出臺，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶便成為落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要手段。

然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的總體意愿較低，陷入“愿落不能落、能落不愿落”困局。由此帶來的一個顯性結(jié)果是，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距不降反增，城鎮(zhèn)化依然處在“半截子”狀態(tài)。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員、中國社會科學(xué)院國家高端智庫首席專家蔡昉此前在接受城叔采訪時曾表示，新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工市民化，“卡脖子”的地方也在農(nóng)民工市民化。

戶籍制度改革關(guān)乎市民化進(jìn)程。

眼下，隨著新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》通過審批并下放至地方，作為“共識度最高的改革領(lǐng)域之一”，戶籍制度改革將去向何方？

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》，蔡昉，都陽，楊開忠等 著，人民出版社，2019年10月

想弄懂這個問題，我們試圖從蔡昉與都陽、楊開忠所著的《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》中尋找答案，了解它的過去、現(xiàn)在和未來。

限制流動，城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯

截至2021年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，較1978年提高46.82個百分點。

對此，一個常用的概括句是——改革開放以來，中國經(jīng)歷了人類史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

而在1978年以前，城鎮(zhèn)化是“嚴(yán)重滯后”的。

這和當(dāng)時的戰(zhàn)略選擇有關(guān)。

70年前，中國還是一個典型的農(nóng)業(yè)社會。1952年農(nóng)業(yè)勞動力比重高達(dá)83.5%，第二、第三產(chǎn)業(yè)分別僅有7.4%和9.1%。為改變這種落后的國民經(jīng)濟(jì)格局，中國選擇了實施重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

而為了加快工業(yè)化積累，除了作出加快資本積累的制度安排外，還要降低重工業(yè)發(fā)展的成本。這就只能依賴壓低勞動力成本，相應(yīng)地，既需要壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，同時又要保障農(nóng)產(chǎn)品供給，由此便形成了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。

如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能得到合理的收益，農(nóng)村的生產(chǎn)要素，特別是勞動力，就有可能向外流出。“為了避免這種情況發(fā)生，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，就需要對包括資金和勞動力在內(nèi)的農(nóng)村生產(chǎn)要素作出制度性的流動限制。”

1953年至1956年間出臺的《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關(guān)于辦理戶口遷移的注意事項的聯(lián)合通知》等多份文件，開始對農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移進(jìn)行初步限制。

但這種限制，總體上是擔(dān)心農(nóng)村勞動力向城市流動影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對工業(yè)化和城市建設(shè)正常的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需求則不加以限制。

1958年1月，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，其中規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”

這標(biāo)志著戶籍制度正式形成。自此，居民被按照城鄉(xiāng)居住地進(jìn)行分隔管理，農(nóng)村居民向城市遷移受到限制。

作者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社體制和戶籍制度構(gòu)成了一個制度安排的“三駕馬車”，直接服務(wù)于加速推進(jìn)國家工業(yè)化的目標(biāo)，但導(dǎo)致了不良后果——壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)和勞動的積極性，阻礙了剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和人口遷移，從宏觀層面扭曲了資源配置。

其不可避免的執(zhí)行結(jié)果是，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展處于停滯狀態(tài)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1960年中國的城鎮(zhèn)化率一度達(dá)到19.7%，此后開始下降直至1978年，1981年城鎮(zhèn)化率（20.2%）才超過1960年水平。

激勵不相容，改革“推而不動”

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任為代表的農(nóng)村改革，釋放了生產(chǎn)力，也產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。

有研究顯示，20世紀(jì)80年代中期，中國農(nóng)村有30%~40%的勞動力是剩余的，絕對人數(shù)高達(dá)1億~1.5億人。

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如何解決這部分人的就業(yè)問題，逐漸成為改革開放戰(zhàn)略面臨的新挑戰(zhàn)。這種勞動力轉(zhuǎn)移壓力，推動了一系列體制性障礙逐步拆除。

從1983年起，農(nóng)民被允許從事農(nóng)產(chǎn)品的長途販運(yùn)和自銷，第一次突破了就業(yè)的地域限制；

1988年開始，政府又允許農(nóng)民自帶口糧到鄰近城鎮(zhèn)就業(yè)，第一次突破了城鄉(xiāng)就業(yè)藩籬；

20世紀(jì)90年代初，隨著糧票等票證制度被取消，農(nóng)村勞動力進(jìn)入各級城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，不再有實質(zhì)性障礙……

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》指出，勞動力市場信號的自發(fā)引導(dǎo)，推動了勞動力大規(guī)模地在城鄉(xiāng)間流動。農(nóng)村向城市的勞動力轉(zhuǎn)移，成為改革開放后快速城鎮(zhèn)化最強(qiáng)勁的推動力。

不過，農(nóng)村剩余勞動力并非“取之不盡”。尤其是在中國經(jīng)濟(jì)跨過劉易斯拐點后，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移速度顯著放緩。

在經(jīng)歷了近30年大規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后，未來還會有多少農(nóng)村人口可以繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移？根據(jù)蔡昉等人的測算，在當(dāng)前的勞動力市場環(huán)境和制度條件下，約為2612萬人。

“也就是說，如果沒有在社會保障體系的一體化、戶籍制度的全面深化改革等領(lǐng)域有重大突破，農(nóng)村勞動力向城市遷移的速度還將逐步放緩并可能趨于停滯。”

理論上，推進(jìn)戶籍制度改革具備廣泛共識。實踐中，每個省份、城市的改革舉措則不盡相同，書中總結(jié)了三種模式——

第一種以小城鎮(zhèn)為代表，特點是“最低條件，全面放開”；第二種以中等城市以及一些大城市為代表，特點是“取消限額，條件準(zhǔn)入”；第三種則以京滬為代表，特點是“筑高門檻，開大城門”。

改革力度為何依次減弱？

首先還是要回到戶籍制度本身。作為一項完整的制度體系，其功能并非人口登記那么簡單，而是作為一個身份識別的工具，成為計劃經(jīng)濟(jì)體制下人口管理的核心。

作者把計劃經(jīng)濟(jì)條件下的戶籍制度理解為三個組成部分：人口的登記與管理、勞動力配置和廣義的福利體系（如社會保障制度、社會救助體系、基本公共服務(wù)等）。

如此，戶籍制度不僅涉及不同的政府職能部門，還涉及地區(qū)之間、中央與地方之間的利益關(guān)系調(diào)整，這樣的內(nèi)涵，決定了對其進(jìn)行全面徹底的改革，必然是一個龐大的工程。

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作者認(rèn)為，作為共識度最高的改革領(lǐng)域之一，戶籍制度改革過去之所以“推而不動”，很重要的原因在于中央政府與地方政府改革激勵不相容，改革的收益與成本不對稱。

根據(jù)他們的測算，全面徹底地推進(jìn)戶籍制度改革，將帶來經(jīng)濟(jì)效率的改善，并推動經(jīng)濟(jì)增長每年達(dá)到1~2個百分點，相當(dāng)于超過1萬億元的GDP。但這部分經(jīng)濟(jì)增長的收益難以在各個地方具體核算、明確分享，對地方政府而言，這部分收益具有較強(qiáng)的外部性。

鑒于中國城市具有行政級別的性質(zhì)，規(guī)模越大基本公共服務(wù)水平越高，戶籍制度改革的政府成本也就越高。“在沒有解決好成本分擔(dān)和紅利分享問題的情況下，大城市政府沒有接納新市民的應(yīng)有動機(jī)。”

從“外圍”進(jìn)入“核心”

過去40多年間，中國的城鎮(zhèn)化速度是史無前例的，而戶籍制度改革卻采取了漸進(jìn)方式推進(jìn)，二者節(jié)奏并未完全同步，所以形成一個“缺口”——常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之差。

截至2021年末，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差18.02個百分點。換句話說，常年外出農(nóng)民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計為常住城鎮(zhèn)人口，卻沒有獲得城鎮(zhèn)戶口。

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》一書指出，無論是發(fā)揮農(nóng)民工作為勞動者的貢獻(xiàn)，還是發(fā)揮他們作為消費(fèi)者的貢獻(xiàn)，決策者意識到了其重要性，因此提出了“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的要求。

此后，各地采取了一些統(tǒng)計竅門，即推動行政區(qū)劃（城鄉(xiāng)區(qū)域）界定的變化，比如“村”改“居”、“鄉(xiāng)”改“鎮(zhèn)”、“縣”改“市（區(qū)）”等，使一部分原來戶籍意義上未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人口改變了戶籍身份。

通過對城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式進(jìn)一步分析，他們發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口的增長只有16%來自城市自身，即“自然增長”，84%由非城市地區(qū)遷入，為“機(jī)械增長”。在機(jī)械增長的城鎮(zhèn)人口中，包括26%的外出農(nóng)民工、5%的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，以及53%的“就地轉(zhuǎn)移”人口。

這也意味著，大批農(nóng)村居民雖然變成了市民，獲得了城鎮(zhèn)戶口，但本身并不涉及就業(yè)類型和居住地的變化，并未發(fā)生勞動力的重新配置，也不能實質(zhì)性增加勞動力供給，并非典型的“庫茲涅茨過程”。

一個背景知識是，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞耐ㄟ^分析各國統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出結(jié)論，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的實質(zhì)是勞動力等生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的部門（農(nóng)業(yè)）向生產(chǎn)率較高的部門（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）轉(zhuǎn)移。

這一結(jié)論同樣適用于勞動力等生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的地區(qū)（農(nóng)村）向生產(chǎn)率較高的地區(qū)（城鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移。因此，勞動力轉(zhuǎn)移或人口城鎮(zhèn)化的意義在于，它是一個不斷提高勞動生產(chǎn)率的“庫茲涅茨過程”。

蔡昉等人強(qiáng)調(diào)，真正符合“庫茲涅茨過程”的城鎮(zhèn)化因素是進(jìn)城的農(nóng)民工，而這個源泉“已經(jīng)開始式微”。

作者認(rèn)為，雖然戶籍制度本身尚存，其歷史形成的傳統(tǒng)功能已大大弱化，從這個意義上講已經(jīng)經(jīng)歷了重大改革，如今則亟需從“外圍”進(jìn)入“核心”部分，聚焦于大幅度推進(jìn)農(nóng)民工市民化，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

在地方政府財政能力和支出責(zé)任存在矛盾的情況下，只要城市人口仍有戶籍人口和非戶籍人口之分，農(nóng)民工終究無法充分均等地獲得城市的基本公共服務(wù)，如最低生活保障制度、基本社會保險、義務(wù)教育和保障性住房等。

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目前，雖然許多城市采取了居住證加積分制的辦法，但積分制的標(biāo)準(zhǔn)終究是地方政府設(shè)置的，只要存在激勵不相容問題，“均等”就難以落實。

他們建議，在新一輪改革中，由中央提出農(nóng)民工市民化的改革目標(biāo)，“只有通過直接聚焦戶籍制度改革，才可能是可操作、可督促和可評估的。”

此外，直接提出農(nóng)民工落戶目標(biāo)，可以使改革成本與改革收益之間的對應(yīng)性更強(qiáng)，進(jìn)而在中央政府和地方政府之間分擔(dān)改革成本的制度安排，就不會再由于過于模糊而停留在口頭上。

按照《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》所言，當(dāng)代社會，城鎮(zhèn)化不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)、人口集聚，以及經(jīng)濟(jì)活動的簡單集聚，更主要的其實是創(chuàng)造力的集聚。

以學(xué)歷、職稱、技術(shù)等級限定城市人口發(fā)展，本質(zhì)上不利于城市創(chuàng)造力的培養(yǎng)。“農(nóng)民工和他們的子女是未來的創(chuàng)造力，既是可持續(xù)增長的主要來源，也促進(jìn)社會流動和公平正義。”

封面圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝