重磅！國務(wù)院辦公廳發(fā)文：嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收、嚴禁以罰款數(shù)額作為績效考核指標

每經(jīng)編輯 黃勝    

據(jù)國務(wù)院網(wǎng)站8月17日消息，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》17日發(fā)布，意見提出，要依法合理細化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。

罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰；罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。需要在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的，要嚴格進行評估，明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準。

意見全文如下：

行政裁量權(quán)基準是行政機關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標準。規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理，對保障法律、法規(guī)、規(guī)章有效實施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護社會公平正義具有重要意義。近年來，各地區(qū)各部門不斷加強制度建設(shè)，細化量化行政裁量權(quán)基準，執(zhí)法能力和水平有了較大提高，但仍存在行政裁量權(quán)基準制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，導(dǎo)致行政執(zhí)法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象時有發(fā)生。為建立健全行政裁量權(quán)基準制度，規(guī)范行使行政裁量權(quán)，更好保護市場主體和人民群眾合法權(quán)益，切實維護公平競爭市場秩序，穩(wěn)定市場預(yù)期，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，規(guī)范行使行政裁量權(quán)，完善執(zhí)法程序，強化執(zhí)法監(jiān)督，推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高依法行政水平，為推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力法治保障。

（二）基本原則。

堅持法制統(tǒng)一。行政裁量權(quán)基準的設(shè)定要于法于規(guī)有據(jù)，符合法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)行政執(zhí)法事項、條件、程序、種類、幅度的規(guī)定，充分考慮調(diào)整共同行政行為的一般法與調(diào)整某種具體社會關(guān)系或者某一方面內(nèi)容的單行法之間的關(guān)系，做到相互銜接，確保法制的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和完整性。

堅持程序公正。嚴格依照法定程序科學(xué)合理制定行政裁量權(quán)基準，廣泛聽取公民、法人和其他組織的意見，依法保障行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)和參與權(quán)。行政裁量權(quán)基準一律向社會公開，接受市場主體和人民群眾監(jiān)督。

堅持公平合理。制定行政裁量權(quán)基準要綜合考慮行政職權(quán)的種類，以及行政執(zhí)法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、法律要求和本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等因素，應(yīng)確屬必要、適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。要平等對待公民、法人和其他組織，對類別、性質(zhì)、情節(jié)相同或者相近事項處理結(jié)果要基本一致。

堅持高效便民。牢固樹立執(zhí)法為民理念，積極履行法定職責，簡化流程、明確條件、優(yōu)化服務(wù)，切實提高行政效能，避免濫用行政裁量權(quán)，防止執(zhí)法擾民和執(zhí)法簡單粗暴“一刀切”，最大程度為市場主體和人民群眾提供便利。

（三）工作目標。到2023年底前，行政裁量權(quán)基準制度普遍建立，基本實現(xiàn)行政裁量標準制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化，確保行政機關(guān)在具體行政執(zhí)法過程中有細化量化的執(zhí)法尺度，行政裁量權(quán)邊界明晰，行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政確認、行政給付、行政強制、行政檢查等行為得到有效規(guī)范，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升，社會滿意度顯著提高。

圖源：攝圖網(wǎng)

二、明確行政裁量權(quán)基準制定職責權(quán)限

（四）嚴格履行行政裁量權(quán)基準制定職責。國務(wù)院有關(guān)部門可以依照法律、行政法規(guī)等制定本部門本系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準。制定過程中，要統(tǒng)籌考慮其他部門已制定的有關(guān)規(guī)定，確保銜接協(xié)調(diào)。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府及其部門可以依照法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準，制定本行政區(qū)域內(nèi)的行政裁量權(quán)基準?？h級人民政府及其部門可以在法定范圍內(nèi)，對上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準適用的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化量化。地方人民政府及其部門在制定行政裁量權(quán)基準過程中，可以參考與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等相近地方的有關(guān)規(guī)定。

（五）嚴格規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定權(quán)限。行政機關(guān)可以根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準。無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得增加行政相對人的義務(wù)或者減損行政相對人的權(quán)益。對同一行政執(zhí)法事項，上級行政機關(guān)已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準的，下級行政機關(guān)原則上應(yīng)直接適用；如下級行政機關(guān)不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進行合理細化量化，但不能超出上級行政機關(guān)劃定的階次或者幅度。下級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準與上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準沖突的，應(yīng)適用上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準。

三、準確規(guī)定行政裁量權(quán)基準內(nèi)容

（六）推動行政處罰裁量適當。對同一種違法行為，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇處罰種類、幅度，或者法律、法規(guī)、規(guī)章對不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的條件只有原則性規(guī)定的，要根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權(quán)基準，防止過罰不相適應(yīng)、重責輕罰、輕責重罰。行政處罰裁量權(quán)基準應(yīng)當包括違法行為、法定依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體標準等內(nèi)容。要嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次，有處罰幅度的要明確情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的具體情形。

要堅持過罰相當、寬嚴相濟，避免畸輕畸重、顯失公平。堅持處罰與教育相結(jié)合，發(fā)揮行政處罰教育引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺守法的作用。對違法行為依法不予行政處罰的，行政機關(guān)要加強對當事人的批評教育，防止違法行為再次發(fā)生。

要依法合理細化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標。罰款數(shù)額的從輕、一般、從重檔次情形要明確具體，嚴格限定在法定幅度內(nèi)，防止簡單地一律就高或者就低處罰；罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次，盡量壓縮裁量空間。需要在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的，要嚴格進行評估，明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準。

（七）推動行政許可便捷高效。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政許可的條件、程序、辦理時限、不予受理以及行政許可的變更、撤回、撤銷、注銷只有原則性規(guī)定，或者對行政許可的申請材料沒有明確規(guī)定的，有關(guān)行政機關(guān)可以對相關(guān)內(nèi)容進行細化量化，但不得增加許可條件、環(huán)節(jié)，不得增加證明材料，不得設(shè)置或者變相設(shè)置歧視性、地域限制等不公平條款，防止行業(yè)壟斷、地方保護、市場分割。擬在法律、法規(guī)、國務(wù)院決定中設(shè)定行政許可的，應(yīng)當同時規(guī)定行政許可的具體條件；暫時沒有規(guī)定的，原則上有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)以規(guī)章形式制定行政許可實施規(guī)范，進一步明確行政許可的具體條件。對法定的行政許可程序，有關(guān)行政機關(guān)要優(yōu)化簡化內(nèi)部工作流程，合理壓縮行政許可辦理時限。

行政許可需要由不同層級行政機關(guān)分別實施的，要明確不同層級行政機關(guān)的具體權(quán)限、流程和辦理時限，不得無故拖延辦理、逾期辦理；不同層級行政機關(guān)均有權(quán)實施同一行政許可的，有關(guān)行政機關(guān)不得推諉或者限制申請人的自主選擇權(quán)。法律、法規(guī)、規(guī)章沒有對行政許可規(guī)定數(shù)量限制的，不得以數(shù)量控制為由不予審批。實施行政許可需要申請人委托中介服務(wù)機構(gòu)提供資信證明、檢驗檢測、評估等中介服務(wù)的，行政機關(guān)不得指定中介服務(wù)機構(gòu)。

（八）推動行政征收征用公平合理。制定行政征收征用裁量權(quán)基準要遵循征收征用法定、公平公開、尊重行政相對人財產(chǎn)權(quán)等原則，重點對行政征收征用的標準、程序和權(quán)限進行細化量化，合理確定征收征用財產(chǎn)和物品的范圍、數(shù)量、數(shù)額、期限、補償標準等。對行政征收項目的征收、停收、減收、緩收、免收情形，要明確具體情形、審批權(quán)限和程序。除法律、法規(guī)規(guī)定的征收征用項目外，一律不得增設(shè)新的征收征用項目。法律、法規(guī)規(guī)定可以委托實施征收征用事務(wù)的，要明確委托的具體事項、條件、權(quán)限、程序和責任。不得將法定職責范圍內(nèi)的征收征用事務(wù)通過購買服務(wù)的方式交由其他單位或者個人實施。

（九）規(guī)范行政確認、行政給付、行政強制和行政檢查行為。法律、法規(guī)、規(guī)章對行政確認、行政給付、行政強制的條件、程序和辦理時限只有原則性規(guī)定，對行政檢查的職責和范圍只有原則性規(guī)定，對行政確認的申請材料沒有明確規(guī)定，對行政給付數(shù)額規(guī)定一定幅度的，有關(guān)行政機關(guān)可以依照法定權(quán)限和程序?qū)ο嚓P(guān)內(nèi)容進行細化量化。

四、嚴格行政裁量權(quán)基準制定程序

（十）明確制定程序。加強行政裁量權(quán)基準制發(fā)程序管理，健全工作機制，根據(jù)行政裁量權(quán)的類型確定行政裁量權(quán)基準的發(fā)布形式。以規(guī)章形式制定行政裁量權(quán)基準的，要按照《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，認真執(zhí)行立項、起草、審查、決定、公布等程序。行政機關(guān)為實施法律、法規(guī)、規(guī)章需要對裁量的階次、幅度、程序等作出具體規(guī)定的，可以在法定權(quán)限內(nèi)以行政規(guī)范性文件形式作出規(guī)定。以行政規(guī)范性文件形式制定行政裁量權(quán)基準的，要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）要求，嚴格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發(fā)布等程序。

（十一）充分研究論證。制定行政裁量權(quán)基準，要根據(jù)管理需要，科學(xué)分析影響行政執(zhí)法行為的裁量因素，充分考量行政裁量權(quán)基準的實施效果，做好裁量階次與裁量因素的科學(xué)銜接、有效結(jié)合，實現(xiàn)各裁量階次適當、均衡，確保行政執(zhí)法適用的具體標準科學(xué)合理、管用好用。

五、加強行政裁量權(quán)基準管理

（十二）規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準。行政機關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前，要告知行政相對人有關(guān)行政執(zhí)法行為的依據(jù)、內(nèi)容、事實、理由，有行政裁量權(quán)基準的，要在行政執(zhí)法決定書中對行政裁量權(quán)基準的適用情況予以明確。適用本行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權(quán)基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，經(jīng)本行政機關(guān)主要負責人批準或者集體討論通過后可以調(diào)整適用，批準材料或者集體討論記錄應(yīng)作為執(zhí)法案卷的一部分歸檔保存。適用上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平，或者行政裁量權(quán)基準適用的客觀情況發(fā)生變化的，報請該基準制定機關(guān)批準后，可以調(diào)整適用。對調(diào)整適用的行政裁量權(quán)基準，制定機關(guān)要及時修改。因不規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準造成嚴重后果的，要依規(guī)依紀依法嚴格追究有關(guān)人員責任。

（十三）強化日常監(jiān)督管理。各地區(qū)各部門要通過行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法案卷評查、依法行政考核、行政執(zhí)法評議考核、行政復(fù)議附帶審查、行政執(zhí)法投訴舉報處理等方式，加強對行政裁量權(quán)基準制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要建立行政裁量權(quán)基準動態(tài)調(diào)整機制，行政裁量權(quán)基準所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章作出修改，或者客觀情況發(fā)生重大變化的，要及時進行調(diào)整。行政裁量權(quán)基準制定后，要按照規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案制度確定的程序和時限報送備案，主動接受備案審查機關(guān)監(jiān)督。備案審查機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政裁量權(quán)基準與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，要依法予以糾正。

（十四）大力推進技術(shù)應(yīng)用。要推進行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標準化、信息化建設(shè)，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量權(quán)基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使。

六、加大實施保障力度

（十五）加強組織實施。各地區(qū)各部門要高度重視行政裁量權(quán)基準制定和管理工作，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確任務(wù)分工，落實責任。要將行政裁量權(quán)基準制定和管理工作納入法治政府建設(shè)考評指標體系，列入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容。國務(wù)院有關(guān)部門要加強對本系統(tǒng)行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的指導(dǎo)，推進相關(guān)標準統(tǒng)一，及時研究解決重點難點問題。司法行政部門要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進、指導(dǎo)監(jiān)督作用，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，研究解決共性問題，督促做好貫徹落實工作。

（十六）強化宣傳培訓(xùn)。各地區(qū)各部門要加大宣傳力度，通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視、新媒體等方式開展多種形式宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分了解建立健全行政裁量權(quán)基準制度的重要性、積極參與監(jiān)督和評議行政執(zhí)法活動。司法行政部門要結(jié)合實際，綜合采取舉辦培訓(xùn)班和專題講座等多種方式，組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。國務(wù)院部門和地方各級行政機關(guān)要加強對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，通過專業(yè)講解、案例分析、情景模擬等方式，提高行政執(zhí)法人員熟練運用行政裁量權(quán)基準解決執(zhí)法問題的能力。

各地區(qū)各部門要按照本意見要求，及時做好行政裁量權(quán)基準制定和管理工作，并將本意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

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