每日經(jīng)濟(jì)新聞 2022-07-13 13:26:16
每經(jīng)記者 楊棄非 淡忠奎 每經(jīng)編輯 劉艷美 盧祥勇
2021年,我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%,城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升之余,一個新的問題備受關(guān)注:城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入下半場,增速有所放緩,“較強(qiáng)動力”應(yīng)往何處尋?
戶籍人口城鎮(zhèn)化率成為新的關(guān)注點。2021年,我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%,如何跨越二者之間超過18個百分點的“鴻溝”,被視為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵和核心。
7月12日公布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》(下稱《方案》),在設(shè)定2025年主要目標(biāo)時提到,在“全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高”同時, “戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高”,“戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小”。
圖片來源:攝圖網(wǎng)_500746398
要提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率,將涉及更深刻的體制機(jī)制改革?!斗桨浮诽岢鲆幌盗鞋F(xiàn)存問題:比如戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實、城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制尚不健全、大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足,無不是阻礙落戶的“玻璃天花板”。
新目標(biāo)下,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正步入“深水區(qū)”。如民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任、研究員馮奎所說,提升“十四五”城鎮(zhèn)化水平與潛力,需要進(jìn)一步加大改革力度,在農(nóng)民工市民化、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、城市治理、城鄉(xiāng)融合等領(lǐng)域,有許多體制機(jī)制問題,要觸及一些法律、法規(guī)、制度、政策。
縮小差距
1978年至今,我國城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.14億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%上升至64.72%,城市數(shù)量也從193個上升至去年底的685 個。
不過,在很多人看來,我國城鎮(zhèn)化水平還只是“半截子”城鎮(zhèn)化——其面臨的一個顯著“悖論”,在于常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間,存在著一道“鴻溝”。
這意味著,大量流動人口“漂泊”于城鄉(xiāng)之間,造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地分離,也無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。
為此,早在2012年,黨的十八大報告就提出,“加快改革戶籍制度,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?!贝撕?,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn),“將促進(jìn)常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)”也被不斷強(qiáng)調(diào)。
2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》,進(jìn)一步明確相關(guān)目標(biāo):到2020年,“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右,努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。
應(yīng)該說,推進(jìn)效果是顯著的,超1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)順利實現(xiàn),城市落戶門檻也一降再降。另外,對比2012年和2020年數(shù)據(jù),我國常住人口城鎮(zhèn)化率從53.1%提升至63.89%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率從35.33%提升至45.4%,都達(dá)到此前預(yù)設(shè)目標(biāo)。不過,兩項指標(biāo)差距從17.77%擴(kuò)大至18.49%,未能實現(xiàn)“縮小2個百分點左右”的預(yù)期。
實際上,隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn),我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距總體呈不斷擴(kuò)大趨勢。
僅看“十三五”期間,全國常住人口城鎮(zhèn)化率從2016年58.84%提升至2020年63.89%,五年之間上升5.1個百分點;與之相比,戶籍人口城鎮(zhèn)化率從41.2%提升至45.4%,提升4.2個百分點。二者差距從16.15個百分點擴(kuò)大至18.49個百分點。
以2020年數(shù)據(jù)估算, 全國約有2.6億人常住在城鎮(zhèn),卻沒有城鎮(zhèn)戶口。 如何持續(xù)縮小常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距,仍然是緊要問題。
此次《方案》也明確提及,要堅持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù),存量優(yōu)先、帶動增量,推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化,健全配套政策體系,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。
優(yōu)化格局
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱此前向城叔透露,對比《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》及最新通過的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)》,上一輪規(guī)劃在空間上的著力點主要是,建設(shè)一個城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群。這次規(guī)劃的新亮點則是,特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,特別補(bǔ)充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè):補(bǔ)短板強(qiáng)弱項、就地城鎮(zhèn)化”。
西南財經(jīng)大學(xué)西財智庫首席執(zhí)行官、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯繼強(qiáng)認(rèn)為,《方案》的一個內(nèi)在邏輯,其實是根據(jù)人的流動來配置資源。新趨勢下,提升戶籍人口城鎮(zhèn)化水平,勢必意味著城鎮(zhèn)化空間格局的持續(xù)優(yōu)化。
《方案》推動建設(shè)“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展體系”,也從多個維度提供優(yōu)化方向和“解題思路”。
此前,國家“十四五”規(guī)劃綱要提出,將放寬除個別超大城市外的落戶限制,試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度;全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制,全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I 型大城市落戶條件。此次《方案》亦再次予以確認(rèn)。
如何讓這些城市攪活戶籍人口城鎮(zhèn)化的一池“春水”?都市圈是一個重要抓手。
此次《方案》中,培育發(fā)展都市圈的城市范圍被擴(kuò)大至“超大特大城市及輻射帶動能力強(qiáng)的Ⅰ型大城市”,并提出編制實施都市圈發(fā)展規(guī)劃及重點領(lǐng)域?qū)m椧?guī)劃。從某種意義上而言,都市圈成為推動戶籍制度改革的關(guān)鍵陣地。
一個突出例子是,在《方案》提出推動探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離、建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制上,都市圈成為率先推動規(guī)劃統(tǒng)一編制實施,土地、人口等統(tǒng)一管理的所在地。
更進(jìn)一步,人口在各類城市之間也將實現(xiàn)新的動態(tài)平衡。根據(jù)《方案》所說,就是促進(jìn)超特大城市中心城區(qū)非核心功能疏解,提升大中城市品質(zhì)、小城市活力以及縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
作為“城頭鄉(xiāng)尾”的縣城,則是此次《方案》更加強(qiáng)調(diào)的另一極。
在同濟(jì)大學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師汪光燾看來,隨著內(nèi)外部環(huán)境和條件的深刻變化,我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段,縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)單元得到認(rèn)可,成為下一階段實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置的重要城鎮(zhèn)載體。
湯繼強(qiáng)也指出,《方案》中突出強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),對于城市治理成本、治理效率、治理結(jié)構(gòu)都是一個優(yōu)化;其次,也是順應(yīng)城鎮(zhèn)人口流動的趨勢,促進(jìn)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化。
分布全國的1800多個縣及縣級市,約有2.5億人口,對于吸引當(dāng)?shù)厝丝诰徒擎?zhèn)化具有巨大潛力?!斗桨浮分幸嗵岢?,選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展,因地制宜補(bǔ)齊短板弱項,增強(qiáng)綜合承載能力,“滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需要”。
匹配資源
但阻力依然存在。獨立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵曾分析,部分城市沒有大規(guī)模放開落戶,可能是政府出于公共服務(wù)供給能力、財政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮——若無法新增資源供給,放開落戶將會引發(fā)本地戶籍人口的不滿,帶來社會的不穩(wěn)定因素。
《方案》進(jìn)一步對城市發(fā)展、治理等層面進(jìn)行體制機(jī)制改革,正是向資源不匹配問題“開刀”。
圖片來源:攝圖網(wǎng)_500412778
一個頗具代表性的問題體現(xiàn)在用地上。中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長樊杰曾指出,城市化進(jìn)程中用地浪費是一個極其普遍且非常嚴(yán)重的現(xiàn)象,“如果算工業(yè)園區(qū)用地效率,只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的1/10”。這導(dǎo)致的一個顯性矛盾是,土地供給似乎滿足不了現(xiàn)在大規(guī)模的城市化,人地矛盾較為突出。
以深圳為例。2020年數(shù)據(jù)顯示,深圳居住用地占全市總建設(shè)用地的22.6%,遠(yuǎn)低于國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中25%~40%的下限,緊張的用地難以滿足當(dāng)?shù)卦鲩L的住房需求。
面對這一難題,作為綜合改革試點的深圳,將目光投向低效工業(yè)用地。在“加大工業(yè)用地的利用”的探索任務(wù)中,深圳提出推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合用地、盤活存量工業(yè)用地等內(nèi)容。
這能為深圳帶來多大空間?根據(jù)去年公示的《深圳市國土空間總體規(guī)劃(2020~2035年)》(征求意見稿),未來15年內(nèi),深圳存量低效用地再開發(fā)規(guī)模將不少于170平方公里。
此次《方案》延續(xù)了類似思路,提出將“推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換,探索增加混合產(chǎn)業(yè)、復(fù)合功能用地供給”,同時“鼓勵地方完善老舊廠區(qū)和城中村存量建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變規(guī)則”,將重點聚焦在“提高建設(shè)用地利用效率”上,推動更多城市走上精明增長之路。
而對于醫(yī)療、教育資源短板,此前多方呼吁的“人地錢掛鉤”問題,也在《方案》中得到安排。
一方面,讓城市留足發(fā)展空間。體現(xiàn)在國土空間規(guī)劃制定修訂上,要“充分考慮人口規(guī)模因素特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量,科學(xué)測算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模,在人口集中流入地區(qū)優(yōu)先保障義務(wù)教育校舍建設(shè)和保障性住房建設(shè)用地需求”。
另一方面,亦要讓指標(biāo)隨著人走。比如,對于教育問題,馮奎分析指出,外來人口涌入一些超大城市,但其短時間內(nèi)難以提供足夠的“學(xué)位”,這涉及到背后的建設(shè)成本分擔(dān)、建設(shè)用地指標(biāo)、事業(yè)單位編制等問題。
對此,《方案》一一給予回應(yīng):對于編制問題,將推動“根據(jù)人口流動實際調(diào)整人口流入流出地區(qū)教師編制定額,加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給”;對于財政問題,則將“健全中央和省級財政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機(jī)制”,“加大中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口的因素權(quán)重”。
記者|楊棄非?淡忠奎
編輯|劉艷美 盧祥勇 杜恒峰
校對|程鵬
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