如何跨過(guò)城鎮(zhèn)化“鴻溝”？

每經(jīng)記者 楊棄非  淡忠奎    每經(jīng)編輯 劉艷美

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2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升之余，一個(gè)新的問(wèn)題備受關(guān)注：城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入下半場(chǎng)，增速有所放緩，“較強(qiáng)動(dòng)力”應(yīng)往何處尋？

戶籍人口城鎮(zhèn)化率成為新的關(guān)注點(diǎn)。2021年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%，如何跨越二者之間超過(guò)18個(gè)百分點(diǎn)的“鴻溝”，被視為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵和核心。

7月12日公布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（下稱(chēng)《方案》），在設(shè)定2025年主要目標(biāo)時(shí)提到，在“全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高”同時(shí)，“戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高”，“戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小”。

要提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，將涉及更深刻的體制機(jī)制改革?！斗桨浮诽岢鲆幌盗鞋F(xiàn)存問(wèn)題：比如戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實(shí)、城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制尚不健全、大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，無(wú)不是阻礙落戶的“玻璃天花板”。

新目標(biāo)下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正步入“深水區(qū)”。如民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任、研究員馮奎所說(shuō)，提升“十四五”城鎮(zhèn)化水平與潛力，需要進(jìn)一步加大改革力度，在農(nóng)民工市民化、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、城市治理、城鄉(xiāng)融合等領(lǐng)域，有許多體制機(jī)制問(wèn)題，要觸及一些法律、法規(guī)、制度、政策。

縮小差距

1978年至今，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.14億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升至64.72%，城市數(shù)量也從193個(gè)上升至去年底的 685 個(gè)。

不過(guò)，在很多人看來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還只是“半截子”城鎮(zhèn)化——其面臨的一個(gè)顯著“悖論”，在于常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間，存在著一道“鴻溝”。

這意味著，大量流動(dòng)人口“漂泊”于城鄉(xiāng)之間，造成其日常居住和生活空間與戶籍所在地分離，也無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。

為此，早在2012年，黨的十八大報(bào)告就提出，“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”此后，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，“將促進(jìn)常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)”也被不斷強(qiáng)調(diào)。

2014年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，進(jìn)一步明確相關(guān)目標(biāo)：到2020年，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。

應(yīng)該說(shuō)，推進(jìn)效果是顯著的，超1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，城市落戶門(mén)檻也一降再降。另外，對(duì)比2012年和2020年數(shù)據(jù)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從53.1%提升至63.89%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率從35.33%提升至45.4%，都達(dá)到此前預(yù)設(shè)目標(biāo)。不過(guò)，兩項(xiàng)指標(biāo)差距從17.77%擴(kuò)大至18.49%，未能實(shí)現(xiàn)“縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右”的預(yù)期。

實(shí)際上，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距總體呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。

僅看“十三五”期間，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2016年58.84%提升至2020年63.89%，五年之間上升5.1個(gè)百分點(diǎn)；與之相比，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從41.2%提升至45.4%，提升4.2個(gè)百分點(diǎn)。二者差距從16.15個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大至18.49個(gè)百分點(diǎn)。

以2020年數(shù)據(jù)估算，全國(guó)約有2.6億人常住在城鎮(zhèn)，卻沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口。如何持續(xù)縮小常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，仍然是緊要問(wèn)題。

此次《方案》也明確提及，要堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

優(yōu)化格局

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)、全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師王凱此前向城叔透露，對(duì)比《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》及最新通過(guò)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》，上一輪規(guī)劃在空間上的著力點(diǎn)主要是，建設(shè)一個(gè)城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群。這次規(guī)劃的新亮點(diǎn)則是，特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，特別補(bǔ)充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)：補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)、就地城鎮(zhèn)化”。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)西財(cái)智庫(kù)首席執(zhí)行官、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯繼強(qiáng)認(rèn)為，《方案》的一個(gè)內(nèi)在邏輯，其實(shí)是根據(jù)人的流動(dòng)來(lái)配置資源。新趨勢(shì)下，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，勢(shì)必意味著城鎮(zhèn)化空間格局的持續(xù)優(yōu)化。

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《方案》推動(dòng)建設(shè)“以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展體系”，也從多個(gè)維度提供優(yōu)化方向和“解題思路”。

此前，國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出，將放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度；全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的I 型大城市落戶條件。此次《方案》亦再次予以確認(rèn)。

如何讓這些城市攪活戶籍人口城鎮(zhèn)化的一池“春水”？都市圈是一個(gè)重要抓手。

此次《方案》中，培育發(fā)展都市圈的城市范圍被擴(kuò)大至“超大特大城市及輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的Ⅰ型大城市”，并提出編制實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃及重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。從某種意義上而言，都市圈成為推動(dòng)戶籍制度改革的關(guān)鍵陣地。

一個(gè)突出例子是，在《方案》提出推動(dòng)探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離、建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制上，都市圈成為率先推動(dòng)規(guī)劃統(tǒng)一編制實(shí)施，土地、人口等統(tǒng)一管理的所在地。

更進(jìn)一步，人口在各類(lèi)城市之間也將實(shí)現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)平衡。根據(jù)《方案》所說(shuō)，就是促進(jìn)超特大城市中心城區(qū)非核心功能疏解，提升大中城市品質(zhì)、小城市活力以及縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

作為“城頭鄉(xiāng)尾”的縣城，則是此次《方案》更加強(qiáng)調(diào)的另一極。

在同濟(jì)大學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師汪光燾看來(lái)，隨著內(nèi)外部環(huán)境和條件的深刻變化，我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)單元得到認(rèn)可，成為下一階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置的重要城鎮(zhèn)載體。

湯繼強(qiáng)也指出，《方案》中突出強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于城市治理成本、治理效率、治理結(jié)構(gòu)都是一個(gè)優(yōu)化；其次，也是順應(yīng)城鎮(zhèn)人口流動(dòng)的趨勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化。

分布全國(guó)的1800多個(gè)縣及縣級(jí)市，約有2.5億人口，對(duì)于吸引當(dāng)?shù)厝丝诰徒擎?zhèn)化具有巨大潛力?！斗桨浮分幸嗵岢觯x擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，因地制宜補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)綜合承載能力，“滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需要”。

匹配資源

但阻力依然存在。獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵曾分析，部分城市沒(méi)有大規(guī)模放開(kāi)落戶，可能是政府出于公共服務(wù)供給能力、財(cái)政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮——若無(wú)法新增資源供給，放開(kāi)落戶將會(huì)引發(fā)本地戶籍人口的不滿，帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

《方案》進(jìn)一步對(duì)城市發(fā)展、治理等層面進(jìn)行體制機(jī)制改革，正是向資源不匹配問(wèn)題“開(kāi)刀”。

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一個(gè)頗具代表性的問(wèn)題體現(xiàn)在用地上。中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)樊杰曾指出，城市化進(jìn)程中用地浪費(fèi)是一個(gè)極其普遍且非常嚴(yán)重的現(xiàn)象，“如果算工業(yè)園區(qū)用地效率，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的1/10”。這導(dǎo)致的一個(gè)顯性矛盾是，土地供給似乎滿足不了現(xiàn)在大規(guī)模的城市化，人地矛盾較為突出。

以深圳為例。2020年數(shù)據(jù)顯示，深圳居住用地占全市總建設(shè)用地的22.6%，遠(yuǎn)低于國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中25%～40%的下限，緊張的用地難以滿足當(dāng)?shù)卦鲩L(zhǎng)的住房需求。

面對(duì)這一難題，作為綜合改革試點(diǎn)的深圳，將目光投向低效工業(yè)用地。在“加大工業(yè)用地的利用”的探索任務(wù)中，深圳提出推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合用地、盤(pán)活存量工業(yè)用地等內(nèi)容。

這能為深圳帶來(lái)多大空間？根據(jù)去年公示的《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020～2035年）》（征求意見(jiàn)稿），未來(lái)15年內(nèi)，深圳存量低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)模將不少于170平方公里。

此次《方案》延續(xù)了類(lèi)似思路，提出將“推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)、復(fù)合功能用地供給”，同時(shí)“鼓勵(lì)地方完善老舊廠區(qū)和城中村存量建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變規(guī)則”，將重點(diǎn)聚焦在“提高建設(shè)用地利用效率”上，推動(dòng)更多城市走上精明增長(zhǎng)之路。

而對(duì)于醫(yī)療、教育資源短板，此前多方呼吁的“人地錢(qián)掛鉤”問(wèn)題，也在《方案》中得到安排。

一方面，讓城市留足發(fā)展空間。體現(xiàn)在國(guó)土空間規(guī)劃制定修訂上，要“充分考慮人口規(guī)模因素特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量，科學(xué)測(cè)算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，在人口集中流入地區(qū)優(yōu)先保障義務(wù)教育校舍建設(shè)和保障性住房建設(shè)用地需求”。

另一方面，亦要讓指標(biāo)隨著人走。比如，對(duì)于教育問(wèn)題，馮奎分析指出，外來(lái)人口涌入一些超大城市，但其短時(shí)間內(nèi)難以提供足夠的“學(xué)位”，這涉及到背后的建設(shè)成本分擔(dān)、建設(shè)用地指標(biāo)、事業(yè)單位編制等問(wèn)題。

對(duì)此，《方案》一一給予回應(yīng)：對(duì)于編制問(wèn)題，將推動(dòng)“根據(jù)人口流動(dòng)實(shí)際調(diào)整人口流入流出地區(qū)教師編制定額，加大人口集中流入城市義務(wù)教育階段學(xué)位供給”；對(duì)于財(cái)政問(wèn)題，則將“健全中央和省級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”，“加大中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口的因素權(quán)重”。