專訪 | 李曉江：公園城市建設(shè)的核心命題是什么？

每經(jīng)記者 江然  吳林靜  余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：成都高新區(qū)提供（資料圖片）

人口還在向城市聚集。到2035年，中國超大特大城市數(shù)量還將進(jìn)一步增加。面對(duì)新形勢新挑戰(zhàn)，優(yōu)化調(diào)整城市發(fā)展方式勢在必行。

3月16日，國家發(fā)改委、自然資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總體方案》，對(duì)探索“山水人城和諧相融新實(shí)踐”和“超大特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑”提出了新要求新任務(wù)。什么是“公園城市”？國務(wù)院批復(fù)同意建設(shè)該示范區(qū)承載了怎樣的全局意義？在探索實(shí)踐中，成都這座新晉超大城市如何完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念？ 

京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)委員、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長李曉江在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（下稱“NBD”）專訪時(shí)表示，跨越“中等收入陷阱”是人均GDP達(dá)到1萬美元后的核心議題，為此必須改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，并解決社會(huì)公平正義問題，實(shí)現(xiàn)共同富裕。 

在他看來，成都未來不是要建一個(gè)“低水平的公園城市”，而是要不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、滿足美好生活需要，但同時(shí)資源環(huán)境消耗不再增加，碳排放不斷減少，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗“脫鉤”，“這才是最和諧宜居的公園城市的目標(biāo)”。 

更重要的是，在中國城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型探索的大潮中，“公園城市”是其中一種類型，同時(shí)還需要若干不同類型的試驗(yàn)和示范。

跨越“中等收入陷阱” 必須解決發(fā)展模式問題 

NBD：截至2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，超9億人居住在城市。在邁向現(xiàn)代化的今天，城市發(fā)展到了什么階段？

李曉江：我一直把中國的城鎮(zhèn)化解讀為“上半場”和“下半場”。上半場紅利很多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很容易，一個(gè)策略各地都可以用，一種路徑大家都可以模仿。這是“上半場”的特點(diǎn)，因?yàn)榘l(fā)展條件好、機(jī)會(huì)多，經(jīng)濟(jì)體制改革以后，能量一下就釋放了出來。這個(gè)階段，我們的發(fā)展目標(biāo)比較單一，就是經(jīng)濟(jì)增長。因此也走的是一種粗放的、野蠻發(fā)展的路徑，看起來光鮮亮麗，實(shí)際問題重重，越積越多，到了難以為繼的地步。 

十八大以后，中國的城市發(fā)展方針和發(fā)展理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，深刻的背景在于我們的發(fā)展階段變了。到了“下半場”，人均GDP達(dá)到1萬美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一個(gè)核心命題，為此必須處理好兩個(gè)大問題，首先是發(fā)展模式的問題，必須從野蠻擴(kuò)張的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向生態(tài)文明的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。如果繼續(xù)用前一種模式，給中國三個(gè)地球都不夠用，所以“雙碳”目標(biāo)雖然是一個(gè)大難題，但卻是必由之路。第二，必須解決人的問題，解決社會(huì)公平問題，解決人的更好的發(fā)展問題。

我們講跨越“中等收入陷阱”，核心一個(gè)是發(fā)展模式的陷阱，另一個(gè)是社會(huì)公平的陷阱。把這兩個(gè)問題聚焦在一起，第三個(gè)問題就產(chǎn)生了：面對(duì)越來越復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境和越來越高的發(fā)展要求，必須從傳統(tǒng)的“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，多部門、多領(lǐng)域參與，社會(huì)、市場、政府一起努力，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

NBD：提出“公園城市”建設(shè)，希望瞄準(zhǔn)解決哪些現(xiàn)實(shí)問題？

李曉江：十九大報(bào)告重新描述了中國社會(huì)的主要矛盾，美好生活上升到了發(fā)展目標(biāo)的第一位。一個(gè)人均GDP達(dá)到1萬美元的社會(huì)，必然要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，美好生活的需求更加多元。

我們必須清醒地看到，現(xiàn)在還有大量的發(fā)展不平衡不充分問題需要解決，要滿足老百姓對(duì)美好生活的需要，就必須改變發(fā)展模式，改變發(fā)展價(jià)值觀。“上半場”的快速發(fā)展付出了環(huán)境的、社會(huì)的代價(jià)，留下了巨大的歷史欠賬，現(xiàn)在其實(shí)是一個(gè)“還債”的階段。

所以從生態(tài)文明建設(shè)到“兩山”理論再到“公園城市”的提出，我認(rèn)為都是為了解決城鎮(zhèn)化“上半場”遺留的問題，讓“下半場”走得更好。

探索山水人城和諧相融 不是建一個(gè)“低水平的公園城市”

NBD：發(fā)展模式具體應(yīng)該怎么改？尤其是21個(gè)超大特大城市，要想更高效地集聚經(jīng)濟(jì)和人口，未來該向何處轉(zhuǎn)型？

李曉江：大城市一直有天然優(yōu)勢，它的規(guī)模效益、聚集效應(yīng)帶來了多樣性、多元化和多機(jī)會(huì)。越是大城市，人越容易活下來，越有發(fā)展機(jī)會(huì)。但幾十年的快速發(fā)展，大城市產(chǎn)生了大量污染、公共資源短缺、交通擁堵、房價(jià)高漲等問題，治理“城市病”始終是一個(gè)大課題。

這一輪城市轉(zhuǎn)型，我們看到至少有兩種模式。第一種是“北京模式”，2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以后，工業(yè)、批發(fā)業(yè)從北京撤出，建設(shè)北京副中心和雄安新區(qū)等，通過疏解非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。第二種是“成都模式”，主動(dòng)調(diào)整自己的空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式來克服發(fā)展門檻，從“圈層式”發(fā)展走向“組團(tuán)式”發(fā)展。我一直認(rèn)為，跨過龍泉山是一件很難的事情，但卻是長遠(yuǎn)利益所在，它最大的好處是有利于保護(hù)都江堰精華灌區(qū)——中國最高水平的三個(gè)人工水網(wǎng)地區(qū)之一。

中國很多城市的發(fā)展都是“攤大餅”，從經(jīng)濟(jì)上考慮，這是效率最高的一種形態(tài)，但對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響比較大。“餅”攤得越大，熱島效應(yīng)就越強(qiáng)烈，能源消耗就越多。強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)意味著城市發(fā)展不能再以大量犧牲、占用、消耗自然資源為前提，這是肯定的。

接下來，中國要努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗的“脫鉤”，走一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)發(fā)展、但資源環(huán)境消耗不再增加的道路。我們注意到，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)還在增長，人均GDP、人均收入還在提高，但它的人均能耗、人均資源消耗在減少，這就是一種“脫鉤”。“脫鉤”理念背后是新發(fā)展階段的價(jià)值觀決定的。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

NBD：目前來看，要實(shí)現(xiàn)“脫鉤”還面臨很多現(xiàn)實(shí)難處。

李曉江：城鎮(zhèn)化“上半場”，我們認(rèn)為自然是可以被征服的，是拿來被人類利用的。今天強(qiáng)調(diào)尊重自然，是因?yàn)橐庾R(shí)到綠水青山是我們生存的前提，即使它不創(chuàng)造實(shí)際的物質(zhì)收益，也在創(chuàng)造一個(gè)良好的生存環(huán)境，人與自然一定是“共生”的，提出“雙碳”目標(biāo)也是為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

但人的需求還在不斷增長，相比工業(yè)領(lǐng)域，生活領(lǐng)域、交通領(lǐng)域的能耗和碳排放很難降低?，F(xiàn)在我們的人均GDP才1萬美元，發(fā)達(dá)國家人均GDP已經(jīng)是4萬~5萬美元的水平，他們?cè)谏铑I(lǐng)域的能耗是我們（目前）的3～4倍。所以，用發(fā)展的眼光來看，既要達(dá)到發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又必須實(shí)現(xiàn)綠色低碳，這就是最難實(shí)現(xiàn)的地方。

NBD：《總體方案》提到“探索山水人城和諧相融新實(shí)踐”，在人與自然之間特別強(qiáng)調(diào)了“城”，為什么？

李曉江：公園城市本身是一個(gè)城市發(fā)展的命題。在生態(tài)文明理念下，城市和自然的關(guān)系是“共生”，而非“掠奪”或“侵占”。通過一個(gè)好的“城”的發(fā)展，來處理人、城、自然三者之間的關(guān)系。

比如建筑領(lǐng)域，建造環(huán)節(jié)產(chǎn)生的碳排放占建筑全生命周期碳排放的25%~30%，過去那種大拆大建、推倒重來，是非常不綠色、不低碳的，所以現(xiàn)在提倡城市更新。盡可能改造利用既有建筑，多用綠色建材和建造技術(shù)，人均建筑面積、使用空間增加了，但對(duì)自然資源的占用、消耗減少了。

所以，在中國城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的大框架下，需要若干個(gè)不同類型的試驗(yàn)和示范，“公園城市”是其中一種。成都不是要建一個(gè)“低水平的公園城市”，而是要繼續(xù)發(fā)展，不斷提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和生活品質(zhì)，滿足人對(duì)美好生活的需要，同時(shí)資源消耗要“脫鉤”，碳排放不增加甚至減少，探索一種更好的城市發(fā)展模式，這才是最和諧的公園城市的目標(biāo)，我認(rèn)為這也是公園城市的核心命題。

“疏解非核心功能” 超大特大城市的共同任務(wù) 

NBD：建設(shè)公園城市示范區(qū)的一個(gè)大背景是推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。放到區(qū)域戰(zhàn)略下看，示范區(qū)如何支撐成渝高質(zhì)量發(fā)展？

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

李曉江：成渝要成為中國經(jīng)濟(jì)的“第四極”，首先成都和重慶必須有足夠的能量和能級(jí)。只有強(qiáng)大的中心城市，才能帶動(dòng)一個(gè)強(qiáng)大的區(qū)域，同時(shí)，中心城市又必須是健康的。

現(xiàn)階段，成都、重慶對(duì)區(qū)域的輻射帶動(dòng)能力遠(yuǎn)不如上海、深圳，一方面要持續(xù)提升它們的能級(jí)，擴(kuò)大輻射帶動(dòng)能力，同時(shí)在這個(gè)過程中，要少犯錯(cuò)、少生病。我認(rèn)為，良好的公園城市發(fā)展目標(biāo)，良好的制度環(huán)境、發(fā)展模式，可以讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加平穩(wěn)，讓城市保持持續(xù)的聚集能力、吸引能力，同時(shí)增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力。 

當(dāng)然，成渝地區(qū)的發(fā)展階段和珠三角、長三角相比，還有一個(gè)時(shí)間差。成都、重慶不能走沿海地區(qū)“先污染再發(fā)展”“先犯錯(cuò)再糾錯(cuò)”的老路，需要用新的發(fā)展模式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和毛病，既解決自己當(dāng)下和未來的問題，實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，同時(shí)也為中西部地區(qū)的超特大城市，做一個(gè)先行示范。

其實(shí)現(xiàn)階段所有的超特大城市都面臨和北京相似的任務(wù)，即疏解非核心功能。不用諱言，過去幾十年因?yàn)橹蛔非蠼?jīng)濟(jì)總量，地方政府“拿到籃里就是菜”，高端低端都要，也斷了別人的后路。我們說“城市不要低端人口”這句話是不對(duì)的，但大城市應(yīng)該放棄低端產(chǎn)業(yè)。低端產(chǎn)業(yè)要的是低成本空間，大城市不可能低成本，如果獲得了低成本空間，說明大城市資源配置錯(cuò)了。本來大中小城市應(yīng)該有合理的產(chǎn)業(yè)分工，市場也有這種規(guī)律，高端產(chǎn)業(yè)可以承受高成本，就到中心城市去，中低端產(chǎn)業(yè)承受不了高成本，就到中小城市去，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。結(jié)果大城市把它們都攬?jiān)趹牙?，最后必然?dǎo)致臃腫肥胖，功能過度集聚。 

NBD：所以現(xiàn)在提出要“瘦身健體”。

李曉江：“瘦身健體”這個(gè)詞用得挺準(zhǔn)，它意味著要對(duì)城市的功能、產(chǎn)業(yè)有所選擇，發(fā)展中心城市應(yīng)該發(fā)展的核心功能，而不是什么都要。

非核心功能的疏解，包括市域范圍內(nèi)的，也包括向周邊地區(qū)的。城市之間應(yīng)該借用市場的力量來實(shí)現(xiàn)合理分工，而不是行政力量。讓周邊城市有更多發(fā)展機(jī)會(huì)，也是區(qū)域發(fā)展應(yīng)有之義。成渝要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，一定要處理好中心城市與周邊地區(qū)的協(xié)同問題。

從發(fā)展形態(tài)上看，現(xiàn)在也比較推崇大城市市域范圍內(nèi)的相對(duì)分散發(fā)展，比如北京建城市副中心、上海建5個(gè)新城，都是從市域空間格局上進(jìn)行調(diào)整，讓整個(gè)城市有更大的容量，人口可以更加合理的分布。中心城區(qū)的規(guī)?？刂谱×耍冻龅馁Y源環(huán)境代價(jià)和造成的“城市病”可能會(huì)減弱一點(diǎn)。

圖片來源：天府新區(qū)提供（資料圖片）

實(shí)現(xiàn)“空間正義” 不同群體各取所需、各得其所 

NBD：我們注意到，公園城市示范區(qū)建設(shè)將從生態(tài)、生活、生產(chǎn)、治理四個(gè)方面“著力”。您如何理解“三生”和“治理”在未來城市建設(shè)運(yùn)營中的角色？

李曉江：我們過去發(fā)展的路徑是什么？一方面追求住宅用地的土地出讓金越高越好，另一方面要騰出大量的指標(biāo)給工業(yè)，給生產(chǎn)提供了大量空間。結(jié)果是生產(chǎn)空間被大量低效利用，甚至躺著“曬太陽”，住宅建筑修到三、四十層樓高。生活、生產(chǎn)空間出現(xiàn)的問題不是土地不夠用，是土地空間資源錯(cuò)配的問題。

2015年底舉行的中央城市工作會(huì)議已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性”，并提出了明確的要求，生產(chǎn)空間要集約高效，生活空間要宜居適度，生態(tài)空間要山清水秀。

本質(zhì)上，“三生”空間的配合協(xié)調(diào)、恰當(dāng)利用，是一個(gè)很重要的空間治理問題，生態(tài)、生活、生產(chǎn)是目的，治理是手段。“治理”不是自上而下的“管理”，一定要有全社會(huì)的共同參與。同時(shí)，“三生”空間資源的分配一定要考慮不同群體的需求，一方面為中等收入群體創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，增加居住用地、公共服務(wù)，同時(shí)也要為弱勢群體、低收入群體提供可承受的生產(chǎn)生活空間，比如城中村、夜市、沿街排擋等，城市的空間資源分配要實(shí)現(xiàn)“空間正義”，讓不同的群體各取所需、各得其所。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

NBD：治理一定要有針對(duì)性。

李曉江：對(duì)不同的主體要有不同的供給方式。最典型的，城鎮(zhèn)化“上半場”的人口流動(dòng)主要是農(nóng)民工，只需要一張床、一份工資，他就去了，但今天流動(dòng)的主要是大學(xué)生。過去我們一年新增加1000萬農(nóng)民工，現(xiàn)在光大學(xué)生一年畢業(yè)就1000萬。城市用什么吸引大學(xué)生？必然要用高品質(zhì)的生活、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

深圳這幾年拼命建學(xué)校，從幼兒園、小學(xué)到初中、高中，為什么？人口結(jié)構(gòu)變了。從六普到七普（注：人口普查），深圳增加了600萬大學(xué)生，減少了400萬農(nóng)民工，這樣一個(gè)人口的“置換”，它的需求是不一樣的，城市的健康發(fā)展必須把居民的需求研究透。

用規(guī)則引導(dǎo)行為 優(yōu)化考核指標(biāo)、設(shè)置剛性約束 

NBD：所以包括公園城市在內(nèi)，未來城市的建設(shè)運(yùn)營必須要有一個(gè)治理體系和治理能力的提升。

李曉江：是的。對(duì)公園城市建設(shè)來講，盡管國務(wù)院復(fù)函只點(diǎn)了國家發(fā)改委、自然資源部、住建部三個(gè)直接相關(guān)的部門，但想要提升“三生”協(xié)同、“三生”合理配置的治理體系，一定需要多部門全方位的參與。 

首先，要有國家的戰(zhàn)略、資源資金的投放、政策法規(guī)的支撐。其次，要有綠色的生產(chǎn)方式和生活方式，這個(gè)要靠市場主體和居民共同實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，像環(huán)保、教育、醫(yī)療等涉及民生領(lǐng)域的部門，一定要參與進(jìn)來，共同形成政策合力。我們看到《總體方案》中已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。

圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

NBD：方向已經(jīng)很明確，關(guān)鍵在于怎么落到實(shí)處。

李曉江：考核指標(biāo)肯定是非常重要的。考核指標(biāo)是最基本的“游戲規(guī)則”，規(guī)則決定行為，個(gè)人是這樣，企業(yè)是這樣，地方政府也是這樣?，F(xiàn)在各大城市那么高的工業(yè)比例，最根本的原因還是在于GDP考核，為了GDP什么都要，土地、能源都敞開用。所以，我認(rèn)為調(diào)整優(yōu)化考核指標(biāo)，并設(shè)置資源消耗的剛性約束指標(biāo)，大城市一定會(huì)去尋找能耗低、碳排放少，同時(shí)經(jīng)濟(jì)效益更高的產(chǎn)業(yè)，這兩條是自上而下優(yōu)化各級(jí)政府行為最有效的工具。

這幾年，地方政府每到年底就“拉閘限電”，背后其實(shí)是能耗“雙控”在發(fā)揮作用。設(shè)置有限的指標(biāo)，并給予剛性的約束，一方面可以引導(dǎo)城市優(yōu)化配置資源，另一方面也倒逼超特大城市的工業(yè)向外疏解。我們的超特大城市有那么高的工業(yè)比例，實(shí)際上是不正常的。工業(yè)本身不應(yīng)該在這些城市大量存在，只有最高端的、最高效的、最高附加值的工業(yè)，或者是先進(jìn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，可能在大城市生長。

當(dāng)然，對(duì)地方政府最有效的是考核指標(biāo)；對(duì)企業(yè)應(yīng)該“軟硬兼施”，激勵(lì)和鞭策并行；對(duì)老百姓則不能強(qiáng)制，需要柔性引導(dǎo)，給他提供替代選擇方案。比如政府鼓勵(lì)市民綠色出行，一方面可以增加小汽車的使用成本，更重要的是提高地鐵、公交、自行車和步行的使用便利度，提供更加安全、舒適的公共交通和慢行出行環(huán)境，這樣來引導(dǎo)大家改變生活方式。