全國第三、中西部第一，這次輪到成都帶頭跳“群舞”

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 楊歡

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2019年，國家發(fā)改委一紙《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》拉開現(xiàn)代化都市圈的建設(shè)“元年”。圈內(nèi)中心城市不僅要跳好“獨舞”，還要與周邊地市一起跳“群舞”，這是未來城市的發(fā)展之道。

日前，國家發(fā)展改革委批復(fù)同意《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是繼南京都市圈、福州都市圈后，國家層面批復(fù)同意的第三個都市圈規(guī)劃，也是中西部首個獲批的都市圈規(guī)劃。11月29日，四川省政府正式印發(fā)實施《規(guī)劃》。

具體來看，成都都市圈以成都為中心，與聯(lián)系緊密的德陽、眉山、資陽共同組成。到2025年，成都都市圈經(jīng)濟(jì)總量劍指3.3萬億元，常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到75%，又一個“現(xiàn)代化都市圈”躍然紙上。

《規(guī)劃》正式印發(fā)次日，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組召開第四次會議（下稱“第四次小組會”）。如會上所言，如今成都都市圈的局面，已經(jīng)“從戰(zhàn)略謀劃走向了戰(zhàn)術(shù)推進(jìn)”。

只不過，推進(jìn)過程中，仍需突破層層阻礙。

“主干”“極核”

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成都都市圈有一個更“通俗”的名字——成德眉資。根據(jù)《規(guī)劃》，成都都市圈的空間格局主要包括：

成都市，德陽市旌陽區(qū)、什邡市、廣漢市、中江縣，眉山市東坡區(qū)、彭山區(qū)、仁壽縣、青神縣，資陽市雁江區(qū)、樂至縣，面積2.64萬平方公里，2020年末常住人口約2761萬人；規(guī)劃范圍拓展到成都、德陽、眉山、資陽全域，總面積3.31萬平方公里，2020年末常住人口約2966萬人。

成都都市圈范圍圖 圖片來源：四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

放在西部地區(qū)，這片區(qū)域的產(chǎn)業(yè)和人口相對集中。

看經(jīng)濟(jì)，2020年成都都市圈的GDP總量占四川全省的比重約為45%，占整個西部地區(qū)的比重超過10%；

看人口，2020年成都都市圈聚集了全省35%的人口，聚集了西部地區(qū)約9%的人口。常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到70.3%，高于西部地區(qū)平均水平。

2018年，四川為破解區(qū)域不均衡發(fā)展的問題，提出“一干多支”的發(fā)展格局。2020年，全省的主干從成都“一個市”拓展升級為成都都市圈“一個圈”，成德眉資同城化發(fā)展成為一項更核心的任務(wù)。

四川省委副秘書長、省委政研室主任唐文金接受采訪時曾解釋，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式；放在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的語境下，全省發(fā)展主干拓展到成都都市圈，也是順應(yīng)做強(qiáng)成都極核的需要。

隨著《規(guī)劃》正式印發(fā)實施，成都都市圈將迎來新的發(fā)展起點。《規(guī)劃》定下了具體的發(fā)展目標(biāo)：

到2025年成都都市圈經(jīng)濟(jì)總量突破3.3萬億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入接近東部發(fā)達(dá)地區(qū)水平，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)75%。整體基本建成空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。

產(chǎn)業(yè)協(xié)作

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細(xì)看發(fā)展目標(biāo)，未來5年時間，成都都市圈的經(jīng)濟(jì)要再提升1萬億元。相當(dāng)于這片區(qū)域的年均增速要達(dá)到8%以上，不得不說，還是有些難度。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)想要高質(zhì)量發(fā)展，就得走優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、規(guī)模集聚的路子。

然而，成都市規(guī)劃設(shè)計研究院一項研究表明，成德、成眉、成資之間的資本互投率與成熟同城化區(qū)域資本互投率9%的門檻值差距較大，反映出產(chǎn)業(yè)協(xié)同程度不足。

《規(guī)劃》中也坦言，“產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套不強(qiáng)”是成都都市圈的短板之一。

截至目前，圍繞產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈建設(shè)，以“三區(qū)三帶”建設(shè)為主要載體的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，已經(jīng)在成都都市圈內(nèi)形成基本的共識。不過城叔從第四次小組會上獲悉，“跨市域的產(chǎn)業(yè)集群數(shù)量依舊較少”。

相較而言，廣州都市圈中，包括廣佛惠超高清視頻和智能家電集群、廣深佛莞智能裝備集群、深廣高端醫(yī)療器械集群在內(nèi)的3個國家先進(jìn)制造業(yè)集群，均為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。

事實上，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)同本就是國內(nèi)眾多都市圈發(fā)展的“老大難”問題。對于大部分成長型都市圈而言，核心城市與周邊在產(chǎn)業(yè)上的互動，更多是周邊城市的人到核心城市打工，并沒有形成真正的產(chǎn)業(yè)分工合作。

成都都市圈亦有這樣的現(xiàn)象。根據(jù)《成都都市圈建設(shè)藍(lán)皮書（2021）》總結(jié)，成都都市圈城市之間“以商品市場聯(lián)系為主、尚未形成以上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)作為主要特征的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系”，資源要素的集聚水平有待提升。

從“極核帶動”轉(zhuǎn)向“協(xié)同發(fā)展”，已成為都市圈成長路上必須完成的“蛻變”。

城叔注意到，《規(guī)劃》中明確勾勒了三條產(chǎn)業(yè)帶，以成德臨港經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶、成眉高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、成資臨空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶為核心，四市共建都市圈高能級發(fā)展空間載體。

成都都市圈空間布局規(guī)劃示意圖 圖片來源：四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

同時，還要構(gòu)建“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“總部+基地”“終端產(chǎn)品+協(xié)作配套”等產(chǎn)業(yè)分工模式，促進(jìn)成都都市圈內(nèi)上下游企業(yè)緊密合作。

根據(jù)《規(guī)劃》目標(biāo)，到2025年，成都都市圈的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)作體系將初步建立。

若干支撐點

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回顧當(dāng)初，“一干多支”的戰(zhàn)略初衷是為了破解不均衡的問題，但“均衡”并不代表全部一并拉齊，而是呈現(xiàn)出發(fā)展的梯度。

產(chǎn)業(yè)有梯度、人口有梯度、經(jīng)濟(jì)有梯度，城市的能級有梯度，這才是眾多城市研究者們提到的、也是國際上那些成熟都市圈所呈現(xiàn)出來的“金字塔”式的城市群。

換言之，都市圈內(nèi)部需要有一個特大城市、一群大城市、很多中等城市，還有若干小城鎮(zhèn)。也只有擺好不同層級城市的定位，協(xié)調(diào)發(fā)展不“斷檔”，這個區(qū)域才能組合出可持續(xù)發(fā)展的能力與經(jīng)濟(jì)的韌性。

但是《成都都市圈建設(shè)藍(lán)皮書（2021）》提到了“都市圈內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低”的問題。

截至2020年底，成都都市圈共有18個縣市，縣域人口和地區(qū)生產(chǎn)總值占都市圈的比重分別為36.2%和26.1%，縣域人均GDP僅5.44萬元，遠(yuǎn)低于都市圈7.54萬元的平均水平。

縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，使得中心城區(qū)與周邊地區(qū)發(fā)展落差大，不利于城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、社會治理等方面接軌。

城叔注意到，根據(jù)《規(guī)劃》，成都都市圈未來將呈現(xiàn)出“極核引領(lǐng)、軸帶串聯(lián)、多點支撐”的網(wǎng)絡(luò)化空間發(fā)展格局，在都市圈率先實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

形成若干“支撐點”是其中的重點。“支撐點”的來源，既有縣域小城鎮(zhèn)，也有交界地帶?！兑?guī)劃》中特別提到，要“增強(qiáng)縣城（縣級市）承載能力”，培育形成若干衛(wèi)星城，穩(wěn)步有序推動符合條件的縣改市；也要“因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)”，支持小城鎮(zhèn)對接大中小城市需求，完善小城鎮(zhèn)市政和公共服務(wù)功能，支持有條件的鎮(zhèn)建成縣域副中心。

機(jī)制突破試驗

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目前已出臺規(guī)劃方案的三個都市圈，南京都市圈是唯一一個跨越省級行政區(qū)共建的都市圈。雖然成都都市圈涉及范圍都在一省之內(nèi)，然而，但凡跨越了行政區(qū)，就面臨行政壁壘與體制機(jī)制的障礙。

這些障礙，影響著資源要素在區(qū)域間的自由流動和高效配置。畢竟，都市圈的整體發(fā)展不是劃一個圈就能解決的，也不是靠政府之手就能夠把要素的配置做到位的。

《成都都市圈建設(shè)藍(lán)皮書（2021）》中提到成都都市圈存在著“體制機(jī)制創(chuàng)新突破不夠”的現(xiàn)象。

比如，成都的政策標(biāo)準(zhǔn)普遍高于其他三市，導(dǎo)致交界地帶的政策無法統(tǒng)一；又比如，跨區(qū)域協(xié)作時，四市的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也存在差異；再比如，在產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展中，統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制力度不足。

推進(jìn)四市同城化發(fā)展，“本質(zhì)就是打破行政區(qū)劃壁壘”。所以，培育現(xiàn)代化都市圈，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的升級，更是制度的現(xiàn)代化。這一點，在第四次小組會上屢被提及，“很重要、很關(guān)鍵”。

《規(guī)劃》專門寫了用一章來闡述如何深化體制機(jī)制改革。

其中提到，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離有效路徑，建立跨行政區(qū)一體運(yùn)營的組織管理機(jī)制，探索招商引資、項目審批、市場監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)適度分離。

建立健全經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計分算機(jī)制，探索制定獨立考核的指標(biāo)體系。完善統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的成都都市圈規(guī)劃管理體制。

諸如長三角這類東部沿海地區(qū)的成熟型都市圈，其“成圈”的驅(qū)動力來自市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在需求，自有其經(jīng)濟(jì)規(guī)律，順勢而為。成都都市圈想讓“1+3”大于4，更需要打造一個有機(jī)融合的區(qū)域發(fā)展共同體。