成渝地區(qū)“綱領性文件”出爐，成都都市圈如何“升級”？

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

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10月20日，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》（以下簡稱“規(guī)劃綱要”）正式發(fā)布。這是指導當前和今后一個時期成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的綱領性文件，是制定相關規(guī)劃和政策的依據(jù)。規(guī)劃期至2025年，展望到2035年。

《規(guī)劃綱要》提出，強化重慶和成都中心城市帶動作用，引領帶動成渝地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，促進產業(yè)、人口及各類生產要素合理流動和高效集聚，推動成渝地區(qū)形成有實力、有特色的雙城經(jīng)濟圈，打造帶動全國高質量發(fā)展的重要增長極和新的動力源。

事實上，隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設加速推進，成都都市圈的“畫像”也在日漸明晰——

在此次發(fā)布的《規(guī)劃綱要》中指出，成都都市圈要充分發(fā)揮成都帶動作用和德陽、眉山、資陽比較優(yōu)勢，創(chuàng)建成德眉資同城化綜合試驗區(qū)，建設經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)優(yōu)良、生活幸福的現(xiàn)代化都市圈。同時還要推動重慶、成都都市圈相向發(fā)展。

此前印發(fā)的《成都平原經(jīng)濟區(qū)“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》也明確，建設現(xiàn)代化成都都市圈，既要“全面提升成都中心城市發(fā)展能級”，也要“推動成德眉資同城化發(fā)展”。與此同時，還要強化成都都市圈與重慶都市圈“雙向互動”。

成都平原經(jīng)濟區(qū)空間協(xié)同發(fā)展格局 圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

9月27日，四川省發(fā)改委主任鄭備在向四川省人大常委會報告成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設情況時表示，將“積極向國家有關部委匯報，推動國家層面盡快批復成都都市圈發(fā)展規(guī)劃……”

如今《規(guī)劃綱要》正式公布，無疑釋放了一個積極的信號。繼南京、福州之后，一個以新晉超大城市成都為核心，覆蓋德陽、眉山和資陽三市的現(xiàn)代化都市圈，戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、實現(xiàn)路徑均已“在路上”。

對成渝而言，唱好“雙城記”，早已不是“各憑本事”就能完成的。作為城市化進程中的階段性空間組織形式，都市圈是承上啟下的重要一環(huán)——從中心城市不斷擴展形成連綿發(fā)展的城市群。因此，推進都市圈建設，首先要準確識別并科學劃定范圍。

成都都市圈是如何“識別”與“劃定”的？從藍圖走向現(xiàn)實，一個成長型都市圈如何“升級”，引領一個世界級城市群崛起？

01.空間優(yōu)化

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在全國區(qū)域經(jīng)濟版圖上，“成都都市圈”正一步步走向前排。

今年4月，國家發(fā)改委印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》時，特別點名了福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃；而在2020年版的重點任務中，舉例的則是南京、西安、福州等都市圈。

截至目前，南京、福州都市圈發(fā)展規(guī)劃已獲國家發(fā)改委批復。而成都都市圈建設背后，是成渝唱好“雙城記”、建好“經(jīng)濟圈”的現(xiàn)實需要。

去年1月中央財經(jīng)委員會第六次會議提出“要推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設”后，城叔曾在多個場合聽到四川和成都坦承兩個極核城市之間的“不平衡”，迫切需要推動形成一個與重慶實力相當?shù)?ldquo;極核”。

換句話說，就是不能再靠“單打”，“組團”才能出圈。

事實上，放在四川的語境下，成都都市圈已有多年基礎，它有一個更“通俗”的名字——成德眉資。從空間上看，那是成都平原上涵蓋成都、德陽、眉山、資陽四市，總面積達3.31萬平方公里的更大區(qū)域。

公開資料顯示，早在“十三五”前，當?shù)鼐陀醒芯恳庠谕苿映傻旅假Y同城化發(fā)展。2018年，四川開始實施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略，推動四川“主干”由“成都”拓展升級為“成德眉資”，更成為一項核心任務。

成都都市圈總體空間結構圖 圖片來源：成都市規(guī)劃設計研究院

在雙城經(jīng)濟圈的“加持”下，成德眉資同城化不僅迎來新的發(fā)展契機，成都都市圈也被賦予了全局意義上的重要使命。

比如，促進西北地區(qū)與西南地區(qū)合作互動。從地圖上看，成渝地區(qū)處在西南最北端，北邊即是大西北地區(qū)，通過雙城經(jīng)濟圈的核心帶動作用，能夠有效促進南北方，特別是西部的南北方之間的互動——這是寫入國家“十四五”規(guī)劃綱要的一項內容，而雙城經(jīng)濟圈的帶動作用有多大，很大程度上取決于“雙核”有多優(yōu)、“雙圈”有多強。

建好都市圈，事關經(jīng)濟圈。

規(guī)劃建設好成都都市圈，有利于做強發(fā)展極核，利用都市圈的勢能強勢帶動各城市共同步入高質量發(fā)展階段；

有利于統(tǒng)籌都市圈內的城鄉(xiāng)發(fā)展，促進資源在都市圈內的合理分配和流動；

有利于引領四川全省共進，充分發(fā)揮成都都市圈在全省的引領、輻射及帶動作用。

此前，成德眉資四市積極應對跨區(qū)域空間形態(tài)、結構變化和空間治理的需要，共同完全了“家底”摸排，實現(xiàn)了“共繪一張圖”，構建起成都都市圈“1+1+N”規(guī)劃體系。

其中一個“1”是指都市圈發(fā)展規(guī)劃，是指導成都都市圈建設的綱領性文件；另一個“1”則是國土空間規(guī)劃，是對都市圈國土空間保護、開發(fā)、利用的系統(tǒng)安排，“發(fā)揮承上啟下的作用，突出統(tǒng)籌與協(xié)調”；“N”包括了各類專項規(guī)劃和毗鄰地區(qū)區(qū)域規(guī)劃。

比如在毗鄰地區(qū)，規(guī)劃區(qū)分了“郊野空間鄰接型”和“城鎮(zhèn)空間鄰接型”，通過對空間資源的重新梳理，形成可操作性的建設、管控方案，可以有效避免因重復建設而造成的資源浪費，也可以圈定重點，更高效地配置要素資源。

根據(jù)最新要求，成都都市圈還將探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃委員會，空間格局有望進一步打開。

02.聯(lián)系強化

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2020年，成都都市圈常住人口達2966萬人，地區(qū)生產總值為2.24萬億元——以占四川全省35.4%的人口，創(chuàng)造了46.1%的GDP。

產業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但從“成都”到“成都都市圈”，不能是簡單的數(shù)據(jù)相加。

清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、建筑學院教授尹稚表示，之所以成渝沒有采用“城市群”，而是用“經(jīng)濟圈”的概念，就是想進一步強調“這不是一次行政區(qū)劃的擴區(qū)，不是行政區(qū)劃的調整，而是打破行政界限，形成更為密切的經(jīng)濟層面的聯(lián)系。”

放到都市圈尺度上，“聯(lián)系”尤為重要。

根據(jù)成都市規(guī)劃設計研究院研究表明，對比2012年、2015年、2019年三個時間維度的成德眉資燈光圖模型可以看到，成都周邊三個方向上的亮度有了明顯提升，熱力范圍也在逐步擴大，形成了一定的“都市連綿區(qū)”。

2012年、2015年、2019年成德眉資燈光圖模型

當然，形成城市間緊密的聯(lián)系，交通的有力支撐是必要的。

“圈子里面，時間概念是很重要的。”中國城市規(guī)劃設計研究院副院長鄭德高表示，“從上車到下車盡量不要超過1小時，這樣才能夠形成互動。1小時是一個忍耐極限，否則再近人也不會來。”

他表示，過去我們是先有交通量再配交通，現(xiàn)在可以先適當?shù)嘏渲媒煌ǎ瑥亩鴰油鈬?jié)點的增長。

眼下，打造“1小時通勤圈”“軌道上的都市圈”已成為各地建設都市圈的首選。放到成都都市圈來看，目前，以成都東站為樞紐，向北24分鐘可到德陽，向南31分鐘可到眉山，向東25分鐘可到資陽——中心城市與周邊城市的時空距離壓縮至半小時。

成都對外人口流動分布（千人/天）

成德跨市通勤OD圖

以成都-德陽為例，兩地之間日均開行動車約100趟，日均客流量近2萬人次，動車“公交化運營”成為常態(tài)，為“跨市通勤”奠定了基礎。

與此同時，為強化交通體系的高效一體，除了打通“斷頭路”“瓶頸路”，實現(xiàn)公共交通“一卡通”等基本操作外，成都都市圈的一個重要探索還在于，共同投資建設跨界地鐵線路。

9月29日，成德市域鐵路S11線完成了項目公司“四川成德軌道交通公司”組建，并進行了工商注冊登記，注冊資本金3億元，其中，德陽發(fā)展控股集團有限公司持股53%，成都軌道集團有限公司持股47%；

在此之前，9月26日，成眉市域鐵路S5線項目公司“四川成眉軌道交通有限公司”在成都完成工商注冊登記；去年11月27日，成資市域鐵路S3線已經(jīng)開工，目前正在加快建設……

上述三條市域鐵路，被視為成都都市圈的軌道“骨架”。根據(jù)綜合交通專項規(guī)劃，成都都市圈正統(tǒng)籌布局以成都為中心樞紐的多層次多制式軌道交通網(wǎng)絡，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。

當互聯(lián)互通變得便捷高效，“來來往往”之間便能產生更多的創(chuàng)造。

成都都市圈“兩環(huán)三射”軌道交通骨架示意圖

03.競爭力提升

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根據(jù)國家發(fā)改委印發(fā)的《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，一個現(xiàn)代化都市圈，應該是“空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業(yè)分工協(xié)調、交通往來順暢、公共服務均衡、環(huán)境和諧宜居”，最終成為“具有全球影響力的都市圈”。

目前，成都都市圈尚處于發(fā)展的初級階段，發(fā)展能級還需進一步提高。從“極核帶動”轉向“協(xié)同發(fā)展”，已成為都市圈成長路上必須完成的“蛻變”。

此前，成都市規(guī)劃設計研究院根據(jù)企業(yè)大數(shù)據(jù)，構建了一套基于“宏觀經(jīng)濟維度+微觀企業(yè)視角”的產業(yè)分析模型。

包括從企業(yè)數(shù)量的視角分析三次產業(yè)結構，識別主要變化領域；分析成都與周邊城市重點行業(yè)的細分領域；從資金互投、資本互投角度分析兩地資本聯(lián)系強度、企業(yè)聯(lián)系強度以及聯(lián)系的主要領域；從企業(yè)總部分支的角度分析兩市產業(yè)聯(lián)系的具體領域等。

結果顯示，成德、成眉、成資之間的資本互投率與成熟同城化區(qū)域資本互投率9%的門檻值差距較大，反映出產業(yè)協(xié)同程度不足。

企業(yè)大數(shù)據(jù)視角分析產業(yè)聯(lián)系流動圖、產業(yè)云圖等

為應對和解決土地集約利用水平不高、城鎮(zhèn)功能品質有待提升、生態(tài)環(huán)境保護壓力加大等現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)，成都都市圈在推進成德眉資同城化發(fā)展進程中，進一步突出重點，希望從“先行示范區(qū)”率先取得突破。

成都市規(guī)劃設計研究院的研究表明，推進成德眉資同城化發(fā)展，既需要探索城市功能、生態(tài)體系、產業(yè)布局等整體層面的協(xié)同，也需要聚焦重點地帶，承載重大核心功能，在高能級空間載體的引領帶動作用下，打造同城化發(fā)展的先行示范區(qū)。

為此，四市共同編制了《成德眉資“三區(qū)三帶”空間規(guī)劃》，聚焦同城化鄰接地區(qū)，強化成都國際鐵路港經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)等高質量發(fā)展動力源和高能級空間載體的引領作用；

同時，選取基礎條件良好、具有較強合作基礎的區(qū)域——成德臨港經(jīng)濟產業(yè)帶、成眉高新技術產業(yè)帶和成資臨空經(jīng)濟產業(yè)帶——建設同城化示范區(qū)，“突出區(qū)域共管、共享與共同發(fā)展，共建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈高質量發(fā)展先行區(qū)、公園城市高品質宜居地”。

成德眉資“三區(qū)三帶”空間范圍示意圖

事實上，跨行政區(qū)共建都市圈，關鍵在于如何推動生產要素的自由流動和高效配置。而唯有真正“達成共識”，各方才有更大動力，消除那些阻礙自由流動的行政壁壘和體制機制障礙。

變化正在發(fā)生。據(jù)觀察，隨著同城化不斷深入，項目規(guī)劃成果已開始指導兩市陸續(xù)開展相關合作，取得了一定實際效果。

“尤其是在規(guī)劃的指引下，成都、眉山已舉行多輪同城化工作對接會和重點項目專題會，就規(guī)劃提出的交通、產業(yè)、創(chuàng)新領域的同城發(fā)展策略進行正式會議議定，形成可落實的具體項目清單，建立起了一套完善、高效的工作機制。”

不僅如此，成都都市圈還首創(chuàng)性地構建了一套“同城化指標體系”，從人流聯(lián)系、產業(yè)聯(lián)系、物流聯(lián)系、交通往來、公共服務、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、政策機制等8大維度、15項指標，對同城化區(qū)域要素流動水平與系統(tǒng)聯(lián)系水平“定標定準”。

從功能定位看，成都都市圈承擔著“高質量發(fā)展重要增長極、引領型科技創(chuàng)新策源地、內陸改革開放示范區(qū)、全球公園城市實踐典范”等具體職能；從提升競爭力的實際出發(fā)，則還需要用更多改革的辦法和創(chuàng)新的精神，增強內生發(fā)展動力。

面向未來，一個共同的目標是，建設成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈極核和美麗宜居公園城市都市圈，與重慶都市圈共同引領世界級城市群建設。