專訪全國政協(xié)委員、中國民航局原副局長李健：通航飛行審批繁瑣，大部分通航活動應(yīng)備案即飛，盡快大幅釋放低空空域資源

每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳星    

 

李健精彩觀點：

● 規(guī)劃研究飛行計劃審批制向負(fù)面清單制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)大部分通航活動備案即可飛行。

● 通航產(chǎn)業(yè)園會在區(qū)域形成新的商業(yè)生態(tài)，催生就業(yè)崗位、產(chǎn)值與稅收，如高科技產(chǎn)業(yè)、飛機(jī)租賃業(yè)、低空旅游業(yè)等。

● 國際經(jīng)驗表明，通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1:10，就業(yè)帶動比為1:12。

近年來，無人機(jī)、私人飛機(jī)等通用航空逐漸走入人們視野，一度成為熱詞。 

普通人看到的是它提高了我們的生活品質(zhì)，但全國政協(xié)委員、中國民航局原副局長李健顯然思考的更多。 

全國兩會大幕將啟，在每經(jīng)頭條特別推出的“奮斗中國·兩會高見”欄目中，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪了李健。 

他認(rèn)為，與公共運輸航空相比，我國通用航空的發(fā)展規(guī)模仍然較小，低空空域資源供給不足、通用機(jī)場建設(shè)滯后等問題仍未徹底解決。“十四五”通用航空領(lǐng)域的哪些重點改革將加快推進(jìn)，通航發(fā)展規(guī)模將如何突破等一系列問題仍待解答。 

“十三五”通用航空業(yè)務(wù)量年均增長13.7%

NBD：近年來，關(guān)于私人飛機(jī)出行的話題引發(fā)廣泛討論，目前我國通用航空處在什么樣的發(fā)展階段？ 

李?。?/span>自2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，通航進(jìn)入新的發(fā)展階段，“十三五”期間，新增通用航空器940架，通用航空業(yè)務(wù)量年均增長13.7%。截至2020年末，通用機(jī)場數(shù)量達(dá)到339個，通用航空器2844架，飛行98.1萬小時，全行業(yè)注冊無人機(jī)共52.36萬架，全年經(jīng)營性飛行159.4萬小時，同比增長36.4%。 

近年來我國通用航空器數(shù)量穩(wěn)步提升

但對比美國，美國擁有60余萬名通航飛行員、24萬架通用飛機(jī)、1.9萬個通用機(jī)場，通航年飛行量超過2000萬小時，帶動就業(yè)超過130萬人，每年對經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約2200億美元。 

綜合來看，我國通用航空業(yè)總體規(guī)模依然較小，僅相當(dāng)于美國的4%，通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓄勢待發(fā)。

NBD：實際上，2016年，通用航空產(chǎn)業(yè)就已被納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系。“十三五”期間，我國通用航空產(chǎn)業(yè)取得了哪些發(fā)展成就？ 

李?。?/span>通用航空產(chǎn)業(yè)取得的發(fā)展成就還是有目共睹的，主要表現(xiàn)在以下方面： 

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計。自2016年《指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，國家發(fā)改委、交通運輸部、民航局等部門共發(fā)布百余條通用航空類的政策和文件，提出了通航發(fā)展的路徑與規(guī)劃。

其中，民航局2017年以來落實國務(wù)院通航“放管服”要求，做了大量工作，對匯總的通用航空193個過度監(jiān)管問題進(jìn)行專項督查整改。 

探索建立“放管結(jié)合，以放為主，分類管理”的監(jiān)管新機(jī)制；安排通航法規(guī)重構(gòu)涉及新制定3部規(guī)章、修訂19部規(guī)章、廢止1部規(guī)章，構(gòu)造完整獨立的通用航空法規(guī)體系。 

二是深入推廣試點。華東地區(qū)編制了日照山字河、日照嵐山、東營、濱州大高等機(jī)場的低空目視航圖。日照山字河一個機(jī)場保障5家駐場通航企業(yè)，運輸和通航飛行很好融合，打造了運輸機(jī)場保障通航的典范。2019年4個機(jī)場通航飛行小時超過10萬小時，空域可以滿足每年25萬飛行小時的容量。

四川通過劃設(shè)6000余平方公里試點空域，加上簡化申報程序、目視自主飛行等一系列創(chuàng)新管理機(jī)制，盤活了低空空域資源，為我國低空空域改革提供了一套四川經(jīng)驗。

2020年湖南獲批成為全國首個全域低空開放試點省份，并推出“天地人和”的湖南通航發(fā)展模式，搭建了通航產(chǎn)業(yè)省級服務(wù)平臺。 

三是協(xié)同聯(lián)動，助力新業(yè)態(tài)。各方有力配合，部委、地方、軍方和大型企業(yè)共享優(yōu)勢資源，助力通航新業(yè)態(tài)的發(fā)展，激發(fā)了市場活力。

例如：

江西省打造“江西快線”，形成了一張以江西現(xiàn)有機(jī)場為支點的短途運輸網(wǎng)，建立PC-12小型運輸機(jī)交付中心。

東部通航獲得了001號跨境飛行許可，已實現(xiàn)從深圳、廣州、珠海、香港連通大灣區(qū)各市中心區(qū)CBD、甲級寫字樓停機(jī)坪、旅游景區(qū)的常態(tài)接駁，開通了深港、穗港直升機(jī)跨境飛行等大灣區(qū)航線，逐漸讓低空出行成為粵港澳大灣區(qū)新常態(tài)，助力粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)。

四是科技創(chuàng)新，注入新動力。推廣ADS-B導(dǎo)航以及北斗系統(tǒng)低空定位及監(jiān)視等通航技術(shù)的應(yīng)用；支持無人機(jī)新模式，建立無人機(jī)云平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)無人機(jī)飛行動態(tài)數(shù)據(jù)接入。堅持科技創(chuàng)新，通過新技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動通航發(fā)展。

通用航空飛行活動審批程序繁瑣

NBD：通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在哪些不足？ 

李?。?/span>盡管近期通用航空發(fā)展較快，但距國務(wù)院設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)尚有明顯差距。一些制約通用航空發(fā)展突出問題亟待解決。 

一是低空空域改革進(jìn)展緩慢，低空空域資源供給不足。時至今日，可供實施通航飛行活動的空域依然很少，我國民航使用空域尚不到30%，且大部分為管制空域，對通航開放的低空空域更是鳳毛麟角，沒有成網(wǎng)連片，難以適應(yīng)通航多點飛行、便捷高效的特點；特別是適合私用和娛樂飛行的空域數(shù)量更是十分有限，且范圍小、分布散、可用性差。 

通用航空飛行活動審批程序繁瑣，幾乎所有通航飛行活動都必須預(yù)先提出飛行計劃申請，審批環(huán)節(jié)、程序相對繁瑣復(fù)雜，審批至少需要經(jīng)過軍民航2~3個審批層級，通常涉及5~6個部門環(huán)節(jié)，效率不高。 

二是通用機(jī)場建設(shè)滯后，雖然“十三五”期間通用機(jī)場數(shù)量增長很快，但與美國相比差距很大。目前審批權(quán)已下放至省級政府，但涉及軍方選址審批權(quán)并未下放，且批量受理，審批層級高流程多，平均半年左右批復(fù)一次，有的申請了幾年但沒有結(jié)論，讓投資主體望而生畏。

近年來我國通用機(jī)場數(shù)量雖大幅提升，但與美國相比差距仍然很大

通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)整體過嚴(yán)，成本過高，比如某機(jī)場建設(shè)600米跑道，投資卻要4億元。有的機(jī)場一次修建了3800米跑道就是為了避免重復(fù)審批。 

三是一些地方政府發(fā)展通航的思路不夠清晰。雖然不少地方政府和企業(yè)發(fā)展通航的熱情很高，但缺少相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家，找不準(zhǔn)發(fā)力點，有的盲目實施高投入，卻無法獲得相應(yīng)產(chǎn)出。地方政府普遍缺乏對通用飛機(jī)自主研發(fā)制造和通航企業(yè)經(jīng)營盈利的扶持政策，導(dǎo)致投資增長乏力、消費拉動作用有限，很多通航項目半途夭折或難以為繼。

近年來我國通航企業(yè)發(fā)展迅速

要持續(xù)推進(jìn)低空空域開放

NBD：我們看到，“十三五”通用航空領(lǐng)域取得了巨大成就，但是制約行業(yè)發(fā)展的深層次問題仍未根本解決，“十四五”將如何運用新發(fā)展理念為通用航空發(fā)展破局？ 

李?。?/span>“十四五”時期是貫徹新發(fā)展理念的重要時期。

發(fā)展通航要始終堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，圍繞國家空管體制改革，抓住空域體制改革契機(jī)，做好頂層設(shè)計，持續(xù)推進(jìn)低空空域開放和低空航路劃設(shè)工作，解決低空資源不足的問題；

要圍繞擴(kuò)大內(nèi)需，抓住各地擴(kuò)大投資、拉動內(nèi)需的有利時機(jī)，支持各方出資建設(shè)更多通用機(jī)場，解決通用機(jī)場建設(shè)滯后的問題；

圍繞暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)，抓住國內(nèi)消費需求升級的有利時機(jī)，不斷擴(kuò)大私人飛行、短途運輸、觀光旅游、體育運動等通航活動，解決需求側(cè)的問題；

圍繞實現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)，抓住國家實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的有利時機(jī)，全面導(dǎo)入升級國產(chǎn)通用航空器整機(jī)、航材零部件、國產(chǎn)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)以及無人機(jī)研發(fā)制造能力，解決產(chǎn)業(yè)升級問題；努力提高通航這一戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的影響力。 

從這幾方面做好整體推進(jìn)與重點突破、試點先行與制度轉(zhuǎn)化、自我加壓與社會評價三個相結(jié)合，解決好通航發(fā)展動力、發(fā)展不平衡、內(nèi)外聯(lián)動等方面的有關(guān)問題，切實為“十四五”通航進(jìn)一步發(fā)展鋪好路、架好橋。 

通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1:10

NBD：2020年底，湖南獲批成為全國首個全域低空開放試點省份。“十四五”期間是否會有更多省市成為全域低空開放地區(qū)？同時，如何協(xié)調(diào)好低空開放和規(guī)范、安全之間的關(guān)系？ 

李?。?/span>低空空域改革是通用航空發(fā)展的前提和條件，我認(rèn)為深化低空空域改革促進(jìn)通用航空發(fā)展是重中之重，今年我還做了提案，建議圍繞以下重點推動有關(guān)工作。 

一是堅持目標(biāo)導(dǎo)向，加快低空空域改革步伐。以各低空空域通航飛行小時數(shù)作為低空空域改革量化評價指標(biāo)，推動深化山東日照、四川低空空域綜合管理改革示范成果，全面推廣全國空域精細(xì)化管理試點成果，形成軍民參與共建的低空管理機(jī)制，盡快將低空空域資源大幅釋放，實現(xiàn)空域資源對通用航空的有效供給。

2019年全行業(yè)完成通用航空生產(chǎn)飛行106.50萬小時，比上年增長13.6%

二是堅持問題導(dǎo)向，提高低空飛行審批效率。一方面，推廣軍民一站式飛行計劃服務(wù)平臺，促進(jìn)通用航空與運輸航空、軍事航空共贏發(fā)展；另一方面，研究擴(kuò)大備案類飛行計劃范圍，長遠(yuǎn)上規(guī)劃研究飛行計劃審批制向負(fù)面清單制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)大部分通航活動備案即可飛行。同時，大力推進(jìn)低空通信、雷達(dá)覆蓋，完善低空預(yù)警探測體系，并對通航飛機(jī)加裝監(jiān)視設(shè)備，確保通航飛機(jī)“看得見、見得著”，提高低空用戶飛行效率。 

三是堅持需求導(dǎo)向，加快完善服務(wù)保障體系。加強(qiáng)政府引導(dǎo)，建議加快把試點的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗和做法轉(zhuǎn)化為法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步推進(jìn)全國低空目視航圖制作和發(fā)布，加快推進(jìn)三級低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)以及全面運行。同時切實發(fā)揮運輸機(jī)場公共基礎(chǔ)設(shè)施支撐作用，加強(qiáng)對通用航空飛行的保障服務(wù)，確保通用航空飛得起來、飛得順暢。 

我相信隨著低空空域改革不斷深入，通用航空市場需求將進(jìn)一步激活，將會有更多的省市成為全域低空開放的地區(qū)。

至于如何協(xié)調(diào)好低空開放和規(guī)范、安全之間的關(guān)系，我認(rèn)為還是要始終堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，做好通用航空“放管服”的有機(jī)結(jié)合，放、管、服三者缺一不可，通過進(jìn)一步推廣“天地人和”的湖南通航發(fā)展模式，實現(xiàn)試點先行與制度轉(zhuǎn)化的結(jié)合，從而協(xié)調(diào)好低空開放和規(guī)范、安全之間的關(guān)系。 

NBD：近年來，多地都在打“通用航空牌”，通用航空產(chǎn)業(yè)對于推動地方發(fā)展起到哪些關(guān)鍵作用？ 

李?。?/span>通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動作用強(qiáng)等特點。國際經(jīng)驗表明，通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1:10，就業(yè)帶動比為1:12。通用航空產(chǎn)業(yè)推動地方發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個方面。 

一是通航發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)消費升級。隨著我國中等收入群體不斷擴(kuò)大，私人飛行、短途運輸、觀光旅游、體育運動、休閑娛樂等消費需求日益升溫。從購買到使用是持續(xù)消費過程，對于擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、惠民生帶動作用很強(qiáng)。 

二是通航發(fā)展能夠帶動產(chǎn)業(yè)升級。建立通航機(jī)場，發(fā)展臨空經(jīng)濟(jì)，通用航空機(jī)場的運營會帶動客貨運輸、客貨代理、飛行學(xué)校、航材航油供應(yīng)等航空運輸服務(wù)的需求，以及對通航飛機(jī)發(fā)動機(jī)、飛機(jī)零部件維修的需求。

比如一些通航產(chǎn)業(yè)園會在區(qū)域形成新的商業(yè)生態(tài)，會催生就業(yè)崗位、產(chǎn)值與稅收，如高科技產(chǎn)業(yè)、飛機(jī)租賃業(yè)、低空旅游業(yè)等。

另外通航飛機(jī)從最初級到代表高端制造業(yè)水平的公務(wù)機(jī)，還包括像服役61年的軍用初教六這樣軍轉(zhuǎn)民機(jī)型，產(chǎn)業(yè)鏈條長，服務(wù)領(lǐng)域廣，能夠促進(jìn)航空制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)軍品和軍用技術(shù)的民用轉(zhuǎn)化，推動軍民融合發(fā)展，這也是大飛機(jī)制造的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三是通航發(fā)展能夠提高應(yīng)急水平。直升機(jī)在醫(yī)療救護(hù)、地震救援、抗洪搶險等方面已成為一種主流。無人機(jī)也被廣泛應(yīng)用到與生命線有關(guān)的救援工作中，如滅火、人員搜救、地質(zhì)偵查、信息獲取、物質(zhì)輸送等。 

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，近年來全國每年因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失超過2000億元，2008年更高達(dá)11752億元。通用航空在公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、社會安全等應(yīng)急事件的救援過程中充分發(fā)揮了快速便捷、特殊作業(yè)、緊急運輸、夜間巡視的優(yōu)勢，為爭取救援時間，降低人員傷亡，減少經(jīng)濟(jì)損失提供了強(qiáng)有力的保障。

通航發(fā)展對于提高人口素質(zhì)和生活質(zhì)量，對于加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略部署意義和作用重大。

通航發(fā)展?jié)摿薮?/strong>

NBD：有人說，中國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入了快車道，您怎么看待通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它有多大的市場發(fā)展空間？ 

李?。?/span>去年我隨全國政協(xié)代表團(tuán)去長三角地區(qū)對綜合交通運輸發(fā)展進(jìn)行調(diào)研，感受到了社會對短途運輸和私用飛行的巨大需求。通用航空的投資少，見效快，而且通航能很好解決出行“最后一公里”的需求，特別是在山區(qū)等地。

近10年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鐵路平均每年的投資約為7700億元，公路約為16400億元，民航約為1600億元，民航投資約是鐵路投資的1/5，是公路投資的1/10。

通航發(fā)展經(jīng)驗表明，一個國家或地區(qū)人均GDP突破6000美元，中等收入群體是支撐通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅力量，國民對通用航空的需求就開始明顯爆發(fā)。目前我國人均GDP已超過10000美元，但我國通航產(chǎn)業(yè)一直沒能迎來“井噴”式的發(fā)展。這些情況與我國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體以及旺盛的社會需求不匹配、不適應(yīng)。

通用航空既能夠轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費升級，也能夠培養(yǎng)數(shù)十萬計的專業(yè)飛行和技術(shù)人員，幾千乃至上萬計的機(jī)場和航空器，更是各類應(yīng)急救援體系的重要組成部分。

2020年我國通航（含無人機(jī)）只有257.5萬飛行小時左右，通航作為國務(wù)院確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我認(rèn)為在各方有力配合下通航發(fā)展?jié)摿薮螅ê桨l(fā)展將在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中做出作為。

記者手記 |通用航空改革需進(jìn)一步發(fā)力

我國通用航空發(fā)展在“十三五”期間已經(jīng)提速，業(yè)務(wù)量年均增長13.7%。很多地方都在大力推進(jìn)通用航空機(jī)場建設(shè)，將通用航空發(fā)展放在推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要位置。

但是，相對于公共運輸航空，通用航空的發(fā)展規(guī)模顯得較小。 

實際上，隨著技術(shù)的發(fā)展和生活水平的提升，通用航空在經(jīng)濟(jì)、社會中的應(yīng)用越來越廣泛，社會對通用航空的需求也日益強(qiáng)烈。但是，仍有不少阻礙通用航空發(fā)展的問題存在，包括低空空域改革進(jìn)展緩慢、低空飛行審批效率不高等。

“十四五”通用航空改革需要進(jìn)一步發(fā)力，釋放更多的低空空域，增加無人機(jī)、私人飛機(jī)等應(yīng)用范圍，簡化低空飛行審批程序，讓更多的人能夠參與其中。 

記者：李彪

編輯：陳星

視覺：劉青彥

排版：陳星 牟璇