對話陸銘：第四極格局下，成渝如何更進一步？

每經(jīng)記者 朱玫潔    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：攝圖網(wǎng)

“城市的單體發(fā)展已經(jīng)很有局限了，今天的中國到了以城市群為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要格局的階段。”上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授陸銘表示，這時候要提出城市圈的概念、然后是經(jīng)濟圈、再往下是以大都市為核心的都市圈。

自2018年長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略后，“一體化”“打破行政壁壘”等概念被頻頻提起。在這方面，過去一年最有突破性的大事之一應(yīng)該是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈終被“扶正”。

繼長三角、粵港澳大灣區(qū)和京津冀三大增長極之后，中國西部正式啟動建設(shè)新增長極。如今邁入“十四五”新的發(fā)展階段，成渝這一對“歡喜冤家”應(yīng)該如何處理彼此的“新關(guān)系”？對此，城市進化論和陸銘聊了聊。

去年10月，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)專題研討班在上海交通大學(xué)開班，陸銘曾為來自重慶、四川的80名領(lǐng)導(dǎo)干部授課。

在他看來，成渝的發(fā)展必須要提高視野，站在第四極的格局下，一起抱團取暖，直面長三角、珠三角展開競爭。而這個過程中，轉(zhuǎn)變政府職能是一大關(guān)鍵。

成渝“一城獨大”是壞事嗎？

城市進化論：坊間常說的成渝存在“一城獨大”的現(xiàn)象，這在未來發(fā)展中需要被改善嗎？

陸銘：成都包括像上海、北京這樣的城市，是個行政管轄范圍，但它其實不是“一個”城市，而是一個都市圈，中心城區(qū)當(dāng)人口增長容納不下時，就開始帶動周邊郊區(qū)和鄰近中小城市的發(fā)展，然后成為一個都市圈。

在國際上，大城市發(fā)展成都市圈它是普遍存在的經(jīng)濟規(guī)律，是中心城區(qū)帶動其他中小城市發(fā)展的模式。而到了中國，這些地方都被界定在一個地級市或直轄市范圍之內(nèi)，所以看起來“一城獨大”，但其實它是很多個城市的組合。

就成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的問題，成都自己要長大，重慶自己也要長大，進而帶動周邊發(fā)展。但是成都、重慶這兩個地方地理位置上講，應(yīng)該說是“又不夠近，又不夠遠”。如果再遠一點，比如成都和西安，也就沒有雙城經(jīng)濟圈的問題了。如果再近一點，比如就三五十公里，那就連成一片了。

那么怎么辦？就是增強連通性，來促進它的物流、人流、信息流，然后逐漸在雙城經(jīng)濟圈里面形成兩個共同重要的雙城格局，但是相互又有分工和協(xié)調(diào)的發(fā)展機制，像最近在“十四五”規(guī)劃期間，我注意到，比如說成渝之間有更多的協(xié)調(diào)，比如規(guī)劃上的相互溝通。

城市進化論：在成渝和周邊城市的關(guān)系中，還有常說“雙核獨大，兩翼不振”，如何理解成都重慶與跟周邊城市的關(guān)系？

陸銘：其實雙城經(jīng)濟圈所形成的雙核很強，人口和產(chǎn)業(yè)密度呈現(xiàn)梯度下降是非常正常的。所謂“兩翼不振”，本身反映的是我們對于經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)理解。制造業(yè)和服務(wù)業(yè)大量集中在重慶和成都的中心城區(qū)，制造業(yè)在哪里，人口就往哪里集中。

這時，所謂兩翼的“振”靠什么？我一直在強調(diào)要看人均，（重慶成都之外的人少了以后）這個地方慢慢搞農(nóng)業(yè)變成大農(nóng)場，或者搞旅游，產(chǎn)值上升人口又少，人均就提高了。

中心城區(qū)集中制造和服務(wù)業(yè)，外圍就可以提供旅游等休閑產(chǎn)業(yè)，中心城區(qū)的人累了，到周邊一小時車程的地方去休閑，還可以承擔(dān)一些會展、居住等等產(chǎn)業(yè)。

但是不要把工業(yè)園造的每個地方都是，“兩翼不振”這概念本身就需要去檢討，這是傳統(tǒng)的最大化本地經(jīng)濟規(guī)模的思維方式。未來，不同的地區(qū)應(yīng)更注重人均差距的縮小，而不是總量差距。

對標(biāo)三大城市群，成渝要抱團取暖

城市進化論：成都和重慶發(fā)展階段類似，甚至支柱產(chǎn)業(yè)有重疊的部分，如何理解這兩座城市的競爭與合作？

陸銘：如果政府功能仍然是直接招商引資——這種發(fā)展模式不變的話，產(chǎn)業(yè)上的同質(zhì)化競爭很難化解。常常講相互分工，但最后的結(jié)果往往是你要汽車我也要汽車，你要旅游我也要旅游。要解決這個問題就要結(jié)合政府功能的轉(zhuǎn)變——更多從直接招商引資變成創(chuàng)造招商引資的條件和改善營商環(huán)境。

尤其應(yīng)該想到，成都和重慶要考慮的不是兩個城市之間競爭，而是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈在國內(nèi)對標(biāo)京津冀、長三角、珠三角，縮小跟他們的發(fā)展差距。以此為目標(biāo)，需做什么？那就是抱團取暖，在構(gòu)建雙城經(jīng)濟圈過程中發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，這時你會發(fā)現(xiàn)兩地政府會從競爭走向合作。

比如說在長三角內(nèi)部，一座城市想要舉辦區(qū)域性或是全國性的論壇展會，在一體化的基礎(chǔ)上是很容易做到的，但如果到了西部，成都和重慶各辦各的就很難，是不是可以搞一個比如說西部論壇或展會，兩個一起做，或者今年放成都，明年放重慶。

當(dāng)政府去做服務(wù)于招商引資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，你會發(fā)現(xiàn)這些（惡性競爭的）問題全部迎刃而解。政府應(yīng)該做的事可以一起做，硬件基礎(chǔ)設(shè)施比如軌道交通，軟件基礎(chǔ)設(shè)施比如說前面說的展會、活動，還有一些政策的協(xié)調(diào)，包括招商引資的政策。

在中國經(jīng)濟的這個階段，成渝一方面要面向全球化，一方面它要成為國內(nèi)第四極，在這種格局下看，你才能讓兩個城市走向雙城合作，而不是競爭的模式。然后是政府職能的轉(zhuǎn)變，這種事情越早提出越好。

坦率講，長三角現(xiàn)在都在講一體化，上海都要打破跟其他城市的邊界了，蘇州也在講全面對接上海，如果重慶和成都這一波趕不上的話，差距會越來越大。

城市進化論：那么成都和重慶還可以去發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)嗎？

陸銘：如果現(xiàn)在有兩家龍頭企業(yè)，一家選在重慶，一家選在成都，然后各自讓自己的配套企業(yè)在周圍集聚，我覺得沒問題。西部有兩個制造汽車的城市沒什么不好。

比如上海嘉定有一汽大眾，然后臨港來了特斯拉，特斯拉給臨港帶來很多上游的配套企業(yè)，所以上海在半徑100公里不到的范圍內(nèi)，有兩個汽車生產(chǎn)中心。這不就跟重慶和成都的關(guān)系差不多嗎？

但這個事情基本是市場主導(dǎo)的，政府有沒有發(fā)揮作用？有發(fā)揮一點作用，在特斯拉在落地時，青浦這邊土地管制比較緊，臨港新城土地相對來說比較松，又接近于港口，符合特斯拉出口需求，一談它就到臨港落地了。這才叫市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。

如果只有一家企業(yè)做汽車，必須要在重慶和成都選一個地方落戶。那么比較良性的狀態(tài)是其中一個城市專門做汽車，另一個城市就做別的，分工自然形成。這個過程也是企業(yè)主導(dǎo)。

又或者說兩家龍頭企業(yè)要同時選址了，他們要待在一起還是分開，那也是他們自己的事情，政府不能說硬來，走向我們所謂“熟悉的配方”——你免稅我也免稅，你補貼我補貼，這其實是雙輸?shù)母窬帧?/p>

我覺得還是發(fā)展的思維方式要轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)在選址方面有更多的自己的靈活性，反而有助于形成雙城之間的協(xié)調(diào)和分工。從我的第三方觀察來看，兩個城市也是有各自特點的。比如重慶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更偏向我們所說的重工業(yè)，成都（的優(yōu)勢）更在于大學(xué)資源、文體產(chǎn)業(yè)、動漫軟件這些。

所以我想今天的產(chǎn)業(yè)格局，從一個角度來講是存在很重合的現(xiàn)象。但從另外一個角度來講，如果真的稍微放手市場一點，其實可能未來就會走向分工。如果今天不放手，反而就會導(dǎo)致惡性競爭的情況。

所以我的意見是政府應(yīng)該做的事一起去做，比如說成渝在招商引資過程當(dāng)中有統(tǒng)一的稅收，在土地方面有統(tǒng)一的規(guī)劃，還有交通基建等內(nèi)外聯(lián)通做好，其他的事情我覺得稍微放松，反而是一個更好的選擇。

時代變了，思維要超前一點

城市進化論：當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展是否到了政府要轉(zhuǎn)變職能的階段？

陸銘：經(jīng)濟發(fā)展階段在不斷變化，政府也不能用老的職能來適應(yīng)新的方向，接下來中國會變成一個什么樣的經(jīng)濟？服務(wù)業(yè)的比重會越來越高。但我們地方政府還老盯著制造業(yè)。實際上，哪怕制造業(yè)本身也會越來越服務(wù)化，比如要講工業(yè)設(shè)計。它不是原來的概念——把廠開在這里就好了，你得想我去做服務(wù)+的這些人在哪？做大數(shù)據(jù)分析的，要有大數(shù)據(jù)分析的人才；搞工業(yè)設(shè)計的，要有工業(yè)設(shè)計的人才。

那么，怎么能讓這些人在這里住下來？就這么幾件事兒，住房、教育、空氣質(zhì)量、消費活力、服務(wù)的多樣性等等。接下來，中國各個城市之間拼的實際上是綜合生活品質(zhì)。也就是說，現(xiàn)在已不是原來那種靠低成本來競爭的路線了，政府思維要切換，時代變了，地方政府要稍微超前一點。

城市進化論：很多城市都意識到宜居的重要性，但宜居的概念仍需要探索。一些城市在新區(qū)建設(shè)大馬路、大公園和寬闊的綠化帶，增加藍綠空間占比，這代表宜居嗎？

陸銘：如果把大城市的宜居理解為寬馬路、大公園，未來肯定會做死掉的。到了服務(wù)業(yè)為主、創(chuàng)新為主、科技產(chǎn)業(yè)越來越重要的階段，人口密度非常重要。這時候城市的宜居和綠化，要有高密度的辦公樓和街區(qū)，點狀分布的公園穿插在里面，辦公和住宅也要有配比。

這樣可以做到什么？首先是職住平衡。比如在科技園里工作的人，特別是那些未婚的青年，就可以住在旁邊的公寓，上班很近，加班到半夜，回家馬上倒頭就睡。這種模式特別適合于做創(chuàng)新的科技園區(qū)。在高密度的大城市也有很多新的綠化方式，比如在樓宇陽臺、屋頂、外立面這些地方布局綠化。

要補充一點，大城市的宜居和小城市的宜居，不是同一個概念。大城市要找到不危害生態(tài)、不危害產(chǎn)業(yè)發(fā)展、也不危害服務(wù)業(yè)發(fā)展的宜居道路。但小城市不一樣，因為功能不一樣，有的城市自己就是一個旅游城市，它的公園可能就很大，也可以有大面積的低密度社區(qū)滿足高收入階層的居住。但大城市不能這樣，大城市走這種模式都會成為“死城”。

對于成渝來說，現(xiàn)在基礎(chǔ)還是不錯，像成都的娛樂業(yè)、文創(chuàng)業(yè)等等。但如果把它的城市空間硬生生搞成低密度，這個城市就沒活力了。

在考慮城市宜居時候，還要想一個問題。現(xiàn)在城市規(guī)劃設(shè)計的話語權(quán)基本掌握在60、70后手里，我自己也是70后。但千萬不要以60、70后的眼光來設(shè)計未來的城市。我們這一代人，很多是出生在農(nóng)村，再進到城市里來，希望在城市里過農(nóng)村的生活，希望有大房子。

城市建設(shè)不是今天建、明天就好了，給你15年時間，到2035年我們都已經(jīng)退休了，90后45歲了?，F(xiàn)在設(shè)計的城市是為45歲的90后服務(wù)。你要想90后的需求是什么？中國的大城市房價已經(jīng)高到這個程度，90后不是要買大房子的一代，想買也買不起了。

90后會干嘛？他們寧愿接受小房子，但一定要有豐富的文化娛樂消費（比如市中心），能讓我生活得比60、70后的人更有滋有味。特別是大城市里，可能有90后想好了，如果家庭條件一般，就準(zhǔn)備一輩子租房子，對吧？但是在生活其他方面不能少，比如咖啡、唱K、旅游。接下來的城市是為他們設(shè)計的，這種代際的變化就非常重要。

重慶和成都生活方面還是有優(yōu)勢的，不要把這個優(yōu)勢給忽略了，再去建什么寬馬路，現(xiàn)在廣州、深圳等很多先進城市已經(jīng)在補公共服務(wù)方面的短板，成渝未來是要跟這些城市一起競爭的。人家已經(jīng)做2.0了，你不要去模仿1.0。

城市進化論：如果發(fā)展高密度，是否更考驗一個地方治理管理能力？

陸銘：高密度其實更有利于城市管理，以路燈和窨井蓋為例，在高密度地方，如果有一個窨井蓋壞了，旁邊的城管大隊馬上可以來修，如果在低密度的地方，怎么能做到這一點？我們最近在進行的一項研究顯示，高密度的街區(qū)實際上可以提高公共管理的質(zhì)量和效率。這些都要重新理解城市發(fā)展的機理。

城市進化論：對比1月中央財經(jīng)委員會第六次會議強調(diào)的有關(guān)內(nèi)容，10月出臺的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》新增了表述“推動城市發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變”，這可以理解為是您上面提到的思維轉(zhuǎn)變嗎？

陸銘：我不能說綱要就是這個意思，但我希望是這樣理解。什么叫內(nèi)涵式發(fā)展？以我們政府的慣性來講，就是要改善空氣質(zhì)量、要提高研發(fā)水平、提高科技成果轉(zhuǎn)化，但還沒想到城市空間格局。而這些東西在我看來都是（城市空間布局合理的）結(jié)果。

如果不把我剛剛說的比如基礎(chǔ)設(shè)施、密度、商辦樓和住宅樓配比等等做好，上面講的那些目標(biāo)都會變得更加困難。

建一個跨地域的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

城市進化論：總結(jié)一下，你認(rèn)為“十四五”期間，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈最應(yīng)該去著力解決的東西是什么？

陸銘：我認(rèn)為是兩個。第一是硬件，應(yīng)該要進一步加強連通性。我最近看到一個車流的數(shù)據(jù)，到今天成渝的車流放在全國比較并不算很多。那么從人流、物流、車流、信息流等方面還要加強連通性。

第二我覺得跟上海面臨的問題一樣，要建立跨省界的協(xié)調(diào)機制。現(xiàn)在上海在通過長三角一體化示范區(qū)的建設(shè)來打通，也有一個辦公室在做統(tǒng)一的規(guī)劃。十四五期間，我覺得成都、重慶也要好好研究，有哪些問題需要在兩個城市上嫁接一個東西來解決？

十四五期間，我認(rèn)為解決整個中國都要解決行政邊界對于市場一體化的分割問題。其中兩個地方最困難，一個是上海，另一個就是成渝，因為都跨省邊界了。正好重慶和成都也都比較強，解決不好，反而可能加劇市場分割。所以我覺得成渝在軟件上要建一個跨地域的規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，如果只是普通的聯(lián)席會議還不行，要非常清楚地落實到具體的問題。

舉個例子，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈未來會成為多少人？未來要有多少產(chǎn)業(yè)用地和居住用地？兩個城市之間的軌道交通怎么建？每一個城市單體內(nèi)部的地鐵怎么建？還有公共服務(wù)。

最后一件事，人口流動能不能做到？別的先不說，成都和重慶之間應(yīng)該戶籍互認(rèn)。比如說我在成都要去重慶投資，孩子的上學(xué)問題能解決嗎？如果做到了，才叫做真正的雙城經(jīng)濟圈（編者注：今日印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈便捷生活行動方案》已指出，將推進戶口遷移便利化及居住證互通互認(rèn)）。

珠三角（特別是廣州）已經(jīng)在探索城市群內(nèi)落戶異地累計年限互認(rèn)了，別人在制度上走一步，你要走兩步，你比他還超前，才可以縮小差距，否則只會差距越來越大。