深圳綜合改革試點 有望帶動全國新一輪改革

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020~2025年）》（以下簡稱《實施方案》）。

《實施方案》的出爐，為深圳進一步推進特區(qū)先行先試提供了明確的路線圖。近日，深圳市委書記王偉中在接受央視《對話》欄目采訪時表示，深圳改革已經(jīng)進入深水區(qū)，甚至無人區(qū)。“我們改革其實最難是刀刃向內(nèi)，改自己。”有觀點認為，在特區(qū)經(jīng)驗復(fù)制推廣到全國各地后，深圳實質(zhì)上已經(jīng)“特區(qū)不特”。而通過綜合改革試點，深圳有望進一步激發(fā)城市發(fā)展的新動能。

更進一步來說，新的特區(qū)政策還有望帶動全國新一輪改革。如中山大學嶺南經(jīng)濟學院教授林江指出，眼下，中國正在加速形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要進一步通過外循環(huán)推動內(nèi)循環(huán)，讓市場發(fā)揮更重要作用，讓生產(chǎn)要素配置更加有效，這也將是深圳綜合改革試點的關(guān)鍵所在。從這個意義上說，特區(qū)還要繼續(xù)“特”。

深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案出爐，新的特區(qū)政策有望帶動全國新一輪改革。圖為陽光下充滿活力的深圳城市一角 新華社圖

土地難題或可解

著眼于解決深圳眼下的土地掣肘，在此次發(fā)布的《實施方案》中，有關(guān)“支持在土地管理制度上深化探索”的內(nèi)容備受關(guān)注。

根據(jù)新的政策，國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項將被委托由深圳市政府批準。即便對于特區(qū)深圳而言，如此高的批準權(quán)限也可謂前所未有。

為何要給予深圳這樣的權(quán)限？

《實施方案》給出了部分解釋。在同步對深圳給予“在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地”“支持盤活利用存量工業(yè)用地”等支持后，《實施方案》布置的任務(wù)在于“探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留用地問題”。

在特區(qū)建立40周年之際，外界對深圳“擴容”的討論也一度甚囂塵上——一種主流聲音認為，只有解決了土地問題，深圳才能擁有下一個十年的發(fā)展空間。

在廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長、廣州市社會科學院高級研究員彭澎看來，在更為靈活地進行建設(shè)用地批準后，深圳能夠?qū)崿F(xiàn)對土地資源的盤活和更合理調(diào)配。

“在過去幾年時間中，深圳產(chǎn)業(yè)進行了新一輪調(diào)整，部分產(chǎn)業(yè)發(fā)生了外遷，就可能產(chǎn)生新的發(fā)展空間。”彭澎指出，事實上，在這個過程中，深圳已經(jīng)清理出一大批過去的工業(yè)用地，并作為戰(zhàn)略儲備用地，而這些土地將有望實現(xiàn)進一步集約化使用。

在外界普遍認為深圳地理“擴容”存在困難的情況下，這不失為解決其土地掣肘的一種替代方案。

而考慮到深圳的特區(qū)性質(zhì)，放在全國范圍內(nèi)，這還可能意味著一種新的發(fā)展思路。彭澎認為，如今國內(nèi)土地改革比較謹慎，但在“雙循環(huán)”背景下，進一步推進新型城鎮(zhèn)化需要有新的土地政策配套。如果深圳能夠做出一些成績，可能為其他地區(qū)探路。

推動大灣區(qū)協(xié)同

這事實上也解釋了，特區(qū)需要進一步保持“特”的原因。

中國（深圳）綜合開發(fā)研究院理事、中銀國際首席經(jīng)濟學家曹遠征分析指出，如今，中國經(jīng)濟又到了需要深圳經(jīng)驗的關(guān)口——中國經(jīng)濟現(xiàn)代化進程步入服務(wù)型后工業(yè)化時代，后工業(yè)化服務(wù)型社會即將來臨，新時期國家治理能力的建設(shè)要求已迥然不同于工業(yè)化時期。它需要經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的改革深化。在全國體制改革全面深化的要求下，“深圳經(jīng)驗”再次成為發(fā)展的突破口。

而近年來，京津冀、長三角和大灣區(qū)一體化先后上升為國家戰(zhàn)略，城市群、都市圈等被認為是新時期經(jīng)濟發(fā)展的重要方式，在推動市場要素配置資源的能力、打破行政壁壘、帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展上，深圳也需要拿出新方案。

林江注意到，在此次實施方案中，“完善要素市場化配置體制機制”被放在非常重要的位置。這代表了一種信號：在市場氛圍濃厚的大灣區(qū)，深圳將進一步讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

具體的政策也能夠體現(xiàn)此趨勢。比如，《實施方案》提出，將完善適應(yīng)超大城市特點的勞動力流動制度，深化戶籍制度改革，調(diào)整完善積分落戶政策。再如，在優(yōu)化社會保障機制上，將鼓勵深圳利用全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺實現(xiàn)醫(yī)保政務(wù)服務(wù)一體化辦理。

但要突出市場、弱化“地方保護主義”，僅靠深圳獨木難支，更高層面的安排不可或缺。此次《實施方案》就特別強調(diào)：“廣東省要積極為深圳開展綜合改革試點創(chuàng)造條件，加大行政審批、科技創(chuàng)新、規(guī)劃管理、綜合監(jiān)管、涉外機構(gòu)和組織管理等方面放權(quán)力度，依法依規(guī)賦予深圳更多省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。”

面對現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同發(fā)展難題，這也意味著更廣闊的探索空間。

彭澎還提及關(guān)于全省發(fā)展格局重塑的一種思路。他指出，在粵東和粵西地區(qū)位于沿海經(jīng)濟帶的城市，普遍屬于廣東省內(nèi)的經(jīng)濟“洼地”，這與其所處的沿海開放位置并不契合。深圳此前探索的“深汕合作區(qū)”已取得一定成效；而近期，汕頭也開始謀求與深圳實現(xiàn)類似的合作。“在全省‘一核一帶一區(qū)’格局中，深圳逐漸形成帶動粵東發(fā)展的模式。那么，以后能不能進行分工，廣州往粵西帶動？”

系統(tǒng)性改革思路

林江還提到，此次《實施方案》更重要的特點在于，以一種系統(tǒng)性的思路為深圳提供下一步發(fā)展的解決方案。

“先行示范強調(diào)的是綜合性。”他說，“很多政策可能更聚焦某個領(lǐng)域的‘單打獨斗’，但單一的政策難以解決系統(tǒng)性的問題。而現(xiàn)在中國面臨很多的問題，不是靠一個單一政策可以解決的，綜合授權(quán)改革試點，通過統(tǒng)一賦權(quán)，能夠幫助深圳完成先行示范區(qū)的建設(shè)需求。”

換句話說，深圳的“全面賦權(quán)改革”，肩負著新時代改革向縱深推進的試驗任務(wù)，背后則是“中國進入全面賦權(quán)改革時期”，將解決“更大的開放、更多的自由、更高的對標、更好的治理”的需求。

一個突出的例子體現(xiàn)在對開放的進一步強調(diào)上。在此次《實施方案》中，對開放的強調(diào)十分明顯，不僅將制定深圳放寬市場準入特別措施清單，放寬能源、電信、公用事業(yè)、交通運輸、教育等領(lǐng)域市場準入，且進一步放寬前沿技術(shù)領(lǐng)域的外商投資準入限制，還將建立具有國際競爭力的引才用才制度，如探索優(yōu)化外國人來華工作許可和工作類居留許可審批流程等。

林江分析稱，這說明在強調(diào)國內(nèi)大循環(huán)的背景下，中央并沒有放棄對外開放，而是強調(diào)國際國內(nèi)雙循環(huán)對國內(nèi)大循環(huán)所起到的一個重要支撐作用。而這一點具體落實就在深圳，因為它有對外開放的優(yōu)勢，而且現(xiàn)在還要繼續(xù)開放，也象征著我們國家要繼續(xù)對外開放。

“但是，對外開放碰到很多難題，改革就是其中之一。很多時候，改革不到位，開放也沒用，所以，在通過開放倒逼改革這個領(lǐng)域里，深圳需要在改革上面達成新的成效，從而在全國起到示范作用。”林江說。

而從另一個角度講，深圳進一步改革，也將完善雙循環(huán)新發(fā)展格局。如彭澎在分析土地要素進一步改革時指出，在深圳新經(jīng)驗下，全國更多城市也有望解決城鎮(zhèn)化下半場的土地難題，打開國內(nèi)消費市場，從而為經(jīng)濟發(fā)展找到新增長點。