又有8座城市開始收縮，這回不止是東北

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美    

繼去年國家發(fā)改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念之后，今年4月初，國家發(fā)改委發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，再次提到“收縮型城市要瘦身強體”。

關(guān)于收縮型城市的態(tài)度，2019年的提法是“轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”以及“穩(wěn)妥有序調(diào)整城市市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”。

今年，則直接要求“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。這不禁引發(fā)猜測：會有收縮型城市“消失”嗎？

其實，城市和人一樣，都有生老病死。去年，城叔曾研究發(fā)現(xiàn)，有23座城市正在收縮。

23個城區(qū)常住人口連續(xù)下降城市 整理制圖：城市進(jìn)化論

而根據(jù)不久前住建部發(fā)布的《2018年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，我們再次觀察全國673個城市的“生長”狀況發(fā)現(xiàn)，上述城市中，有10座還在持續(xù)收縮，另有8座新增的收縮型城市進(jìn)入我們的視野。

它們收縮的原因，有此前已被廣泛討論的“資源枯竭”，也有因身處發(fā)展不平衡的城市群中，資源向大城市匯聚，中小城市失去了吸附人口的力量。而等待它們的，將是怎樣的命運？

數(shù)據(jù)統(tǒng)計說明

數(shù)據(jù)來源：住建部發(fā)布的2014年-2018年“城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒”。

統(tǒng)計指標(biāo)：城區(qū)常住人口（城區(qū)人口+城區(qū)暫住人口）、人口密度（城區(qū)常住人口/城區(qū)面積）。

對收縮型城市的判定：綜合其他學(xué)者的研究和國際定義，我們認(rèn)為，“城區(qū)常住人口連續(xù)三年下降”即為收縮。

統(tǒng)計弊端：時間周期較短，易受臨時性因素影響；只考慮城區(qū)常住人口變化，缺少經(jīng)濟效率、教育水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、老齡化等因素分析。

持續(xù)收縮的東北城市

去年，城叔根據(jù)2014-2017年的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計城區(qū)常住人口，有23座城市呈現(xiàn)出連續(xù)三年下降。《2018年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》公布后，加上新一年的數(shù)據(jù)，這23個城市出現(xiàn)“好轉(zhuǎn)”和“繼續(xù)收縮”的分化。

2018年，有10座城市仍在持續(xù)收縮，城區(qū)常住人口連續(xù)第四年下降。其中，5座分布在黑龍江，3座在遼寧，1座在吉林，1座在內(nèi)蒙古。

整理制圖：城市進(jìn)化論

從城區(qū)常住人口流失率來看，2014年至2018年，遼寧新民和開原兩座城市超過20%，內(nèi)蒙古巴彥淖爾亦逼近10%。

2018年，遼寧新民、黑龍江鶴崗和雞西城區(qū)常住人口減少情況尤為突出，分別比前一年減少3.69%、3.49%、2.47%。

這些收縮型城市中，鶴崗的知名度恐怕是最高的。

2019年4月，東北五線小城鶴崗因為350元/平方米的房價爆紅網(wǎng)絡(luò)。這座緣煤而興的資源型城市，在2011年被國務(wù)院認(rèn)定為資源枯竭型城市。

鶴崗市政府官網(wǎng)顯示，2017年其原煤產(chǎn)量1146萬噸，同比降9.3%，洗煤664.8萬噸，同比降7%。支柱性產(chǎn)業(yè)逐漸沒落，大量年輕勞動力紛紛離開。《黑龍江省統(tǒng)計年鑒》表明，鶴崗市戶籍人口20年間減少9.95萬人，有媒體曾用“只剩蹦跶不動的老人”來形容鶴崗的街景。

與鶴崗一樣，雞西、鳳城等都是資源枯竭型城市的典型代表。

這些城市持續(xù)收縮背后，是整個東北人口不斷流失、老齡化加劇、出生率下降。

2019年，全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）有四地出現(xiàn)常住人口負(fù)增長，分別是北京、遼寧、吉林和黑龍江。北京一直在控制人口增長，疏解非首都功能；而黑吉遼三省常住人口分別減少21.8萬、13.33萬、7.6萬，三地常住人口自然增長率分別為-1.01‰、-0.86‰、-0.80‰，均為負(fù)增長。

與此同時，在我們?nèi)ツ杲y(tǒng)計的23座收縮型城市中，有13座在2018年迎來人口反彈。其中，東北三省占據(jù)7席，其他5座城市則分布在河南、廣東、四川、寧夏。

整理制圖：城市進(jìn)化論

城市群中間地帶的尷尬

根據(jù)統(tǒng)計，城叔還發(fā)現(xiàn)，又有8座新增城市開始出現(xiàn)收縮苗頭。

整理制圖：城市進(jìn)化論

從區(qū)域分布來看，這些城市主要位于東北和中西部。其中，攀枝花、遂寧兩座四川城市進(jìn)入視野。

攀枝花屬于轉(zhuǎn)型中的資源型城市，遂寧的收縮很大程度上則緣自城市群發(fā)展不均衡。

遂寧位于成渝發(fā)展主軸中心節(jié)點，與成都、重慶等距128公里。此前通過的《遂寧城市總體規(guī)劃（2013-2030）》提到，遂寧希望在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈中扮演區(qū)域性中心城市角色，并定位為四川省次級綜合交通樞紐和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地，以“養(yǎng)心”文化為特色的現(xiàn)代生態(tài)花園城市。

主動融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，建設(shè)川渝合作遂寧示范區(qū)，讓“過路效應(yīng)”在遂寧轉(zhuǎn)化為“磁場效應(yīng)”，真正實現(xiàn)“中間突圍”，是遂寧最新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。

成渝區(qū)域格局示意圖 圖片來源：《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》

但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前遂寧處境尷尬：成渝地區(qū)內(nèi)部城鎮(zhèn)分布密集，但成渝兩地對要素的吸納能力遠(yuǎn)大于溢出能力，對區(qū)域經(jīng)濟的輻射帶動作用不夠，致使成渝中間地帶城市出現(xiàn)了經(jīng)濟學(xué)上的“中部塌陷”。

身在其中的遂寧，雖然建成區(qū)面積還在不斷擴張，但常住人口、人口密度持續(xù)減少，城市產(chǎn)業(yè)聚集、公共服務(wù)，無法對人口產(chǎn)生足夠吸引力。

此前，清華大學(xué)建筑學(xué)院龍瀛團隊以五普、六普數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行了“收縮型城市”研究。

他們同樣發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積擴張較大（1980-2010年間，擴張面積達(dá)2倍以上）而人口收縮（人口密度超過1000人/平方公里，且在2000-2010年間無增長）的區(qū)域，在成渝地區(qū)有較多分布。

早在2000-2010年間，包括四川廣安、遂寧、內(nèi)江在內(nèi)的城市，就已經(jīng)出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加、人口不增反減的收縮現(xiàn)象。

“目前城市群的發(fā)展，大城市的虹吸效應(yīng)幾乎都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于涓流效應(yīng)。”廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系副教授丁長發(fā)告訴城叔，我國教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，都取決于城市行政等級，呈金字塔型梯度分布。這種資源配置方式，決定了大城市旁邊的小城鎮(zhèn)很多。

丁長發(fā)認(rèn)為，“具體到中西部，因為技術(shù)、資金、人才等發(fā)展要素都被大城市吸附，小城鎮(zhèn)的發(fā)展就會步履艱難。”所以，雖然城市在建設(shè)，但對人口的吸附力卻呈下降趨勢。

如何“調(diào)減”和“調(diào)整”？

值得注意的是，在城市持續(xù)收縮同時，還伴隨著城區(qū)面積擴張、人口密度下降。

用城區(qū)常住人口除以城區(qū)面積所計算的城區(qū)人口密度，背后反映的是城市土地資源配置效率。

2014年至2018年，在持續(xù)收縮的5座黑龍江城市中，有4座人口密度下降，佳木斯尤其突出，在城區(qū)面積幾乎翻倍情況下，每平方公里土地上人口減少約3000人。

整理制圖：城市進(jìn)化論

實際上，城區(qū)常住人口與城區(qū)面積數(shù)據(jù)升降，反映了城市建設(shè)用地利用效率，是收縮型城市從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃過程中，一個值得重視的指標(biāo)。

觀察收縮型城市的意義也在于此——當(dāng)城區(qū)常住人口的增長速度，趕不上城區(qū)面積擴張速度，就會造成資源錯配，不利于城市緊湊型發(fā)展。

《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》特別提到，“穩(wěn)妥調(diào)減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調(diào)整收縮型縣（市）”。

圖片來源：攝圖網(wǎng)（圖文無關(guān)）

所謂“調(diào)減”，丁長發(fā)認(rèn)為，收縮型城市既要有行政區(qū)劃的調(diào)整，也要有土地面積的調(diào)整。

丁長發(fā)提到，合并市轄區(qū)，控制城市建設(shè)用地規(guī)模，土地指標(biāo)劃給人口凈流入大的地區(qū)，從而緩解緊張的工業(yè)用地、商業(yè)用地，“最重要的就是人地掛鉤，收縮型城市的土地指標(biāo)要跟人走”。

一方面，讓“人的城鎮(zhèn)化”替代“土地城鎮(zhèn)化”成為主流，根據(jù)人口的增長給城市確定新增用地。

另一方面，當(dāng)人口數(shù)量持續(xù)下降，調(diào)整區(qū)劃提高資源配置效率，同時也要進(jìn)行人口空間的優(yōu)化布局。

在中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀看來，從行政區(qū)劃上講，要縮減的是一些區(qū)劃設(shè)置不合理的地方。所謂“不合理”，就是有些地方自然生態(tài)等條件不太好，離大城市又比較遠(yuǎn)，但還是賦予了它們很大的發(fā)展權(quán)限，那么這些區(qū)劃可以適當(dāng)做調(diào)整。

但他同時也提醒，優(yōu)化行政區(qū)劃，要持審慎的態(tài)度。