從疫情反思社會(huì)治理： 堅(jiān)持以人為核心的城鎮(zhèn)化不動(dòng)搖

每經(jīng)特約評(píng)論員 尹稚

2019年的冬天似乎格外漫長(zhǎng)，空前的疫情蔓延暴露了當(dāng)下中國社會(huì)治理走向現(xiàn)代化過程中的諸多問題，而外部經(jīng)濟(jì)、政治、軍事環(huán)境正在發(fā)生的“百年未有”之大變局更增添了人們心中的焦慮，使得2020年的春天變得異常的陰冷沉重。有了一種春至花開無心賞的情緒。太多的疑問留在當(dāng)下，中國城鎮(zhèn)化的下一程方向會(huì)改變嗎？對(duì)這樣一個(gè)流動(dòng)性巨大的社會(huì)，新型城鎮(zhèn)化如何解決空間、人口以及各種生態(tài)生產(chǎn)生活要素的安排。在龐大的要素流動(dòng)過程中如何管控風(fēng)險(xiǎn)？其中有對(duì)宏觀大勢(shì)走向的擔(dān)憂，有對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)律的反思，也有對(duì)十分具體的技術(shù)問題的關(guān)切，要在短期內(nèi)給上述林林總總的疑問有個(gè)“確切”的回答是不可能完成的任務(wù)，在此只奉上我和研究團(tuán)隊(duì)的一些思考供參照。

首先，中國城鎮(zhèn)化的大勢(shì)不會(huì)動(dòng)搖。

中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程為世人所關(guān)注由來已久，對(duì)于一個(gè)人口高峰值可達(dá)14億人口的大國而言，按聯(lián)合國推測(cè)，我們?cè)?050年時(shí)，城鎮(zhèn)化率會(huì)突破70%，涉及近10億人口的命運(yùn)變遷。這也意味著從2000年起的50年中，中國還有近5億人要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，比美國總?cè)丝谶€多。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼里，這無疑是一個(gè)令人興奮的數(shù)據(jù)，意味著巨大的市場(chǎng)，巨額的財(cái)富創(chuàng)造與分配，也會(huì)對(duì)一系列產(chǎn)業(yè)提供巨大的拉動(dòng)機(jī)遇。所以千禧年來臨之際，有人把美國的高新技術(shù)發(fā)展和中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并稱為21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大機(jī)遇就不足為奇了。這樣一個(gè)進(jìn)程是不會(huì)被任何黑天鵝或灰犀牛阻斷的，各種不確定性所能影響的也僅僅是這個(gè)進(jìn)程的時(shí)間軸而已。

從全球城市化歷史來看，不存在所謂的一蹴而就、一勞永逸的所謂推動(dòng)之說。以英國工業(yè)革命為先導(dǎo)的第一次城市化浪潮席卷歐洲。其主導(dǎo)發(fā)達(dá)國家的進(jìn)程歷經(jīng)70年基本進(jìn)入成熟期，在歐洲中等發(fā)達(dá)國家的進(jìn)程至今快200年了，它的人的城鎮(zhèn)化尚未進(jìn)入尾聲；二戰(zhàn)后美國進(jìn)入城市化加速發(fā)展階段，也花了40年左右才達(dá)到成熟期的狀態(tài)，但我1999年自駕車環(huán)美考察時(shí)，同樣發(fā)現(xiàn)這個(gè)最發(fā)達(dá)的大國有著地域發(fā)展的不平衡，其制度深層的不平等和不均衡也是無處不在的。也許在不少人眼里，推動(dòng)城鎮(zhèn)化等同于推動(dòng)基建，等同于推動(dòng)土地開發(fā)的城市化，并認(rèn)為中國所具備的“基建狂魔”的能力，定然可以彎道超車，大大縮短這一進(jìn)程，這實(shí)在是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大誤解。中國政府之所以用到“推動(dòng)”城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一說法，是因?yàn)樵谖覀兊陌l(fā)展歷史中，采用過大量固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，利用制度化的城鄉(xiāng)差別為工業(yè)化和初期城鎮(zhèn)化積累資本的政策，建立過城鄉(xiāng)壁壘，現(xiàn)在到了“拆墻”的階段，“解鈴還需系鈴人”。

其次，以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)化內(nèi)涵必將深化。

黨的十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”概念就是以此為核心的。這在隨后發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中被深化落實(shí)，這個(gè)規(guī)劃的出臺(tái)現(xiàn)在看對(duì)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍是個(gè)具有里程碑意義的文件。清華大學(xué)李強(qiáng)教授當(dāng)年對(duì)人的城鎮(zhèn)化解讀可以概括為四個(gè)方向的進(jìn)程：①生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變；②生活方式的轉(zhuǎn)變；③現(xiàn)代文明素質(zhì)的形成；④公平公正的社會(huì)權(quán)益的達(dá)成。

中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其自身的工業(yè)化進(jìn)程，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)大量已經(jīng)完成生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口是沒有正常成為城市居民的渠道的，所以我們創(chuàng)造了一個(gè)詞叫“農(nóng)民工”。從各種統(tǒng)計(jì)看其高峰時(shí)達(dá)到2.8億，這可是純適齡勞動(dòng)力的總量。如加上每個(gè)勞動(dòng)力背后的家庭，則更是涉及到4-5億人口家庭生活的不穩(wěn)定和非正常化。所以我們有了“春運(yùn)”，有了“留守兒童”，有了“半城鎮(zhèn)化”等等獨(dú)有的詞匯。今年是首版國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃收官之年，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)目前還沒出來，但從2019年的數(shù)據(jù)看，問題有所緩解，但遠(yuǎn)未解決，仍有1.8億左右的人口，因生產(chǎn)方式變化已常駐（注意不是?。。┏鞘?，但無法享受正常的市民待遇。什么叫正常的市民待遇？這就涉及生活方式的轉(zhuǎn)變，也是國家規(guī)劃中重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題。市民化在當(dāng)下只有二個(gè)途徑：取得戶籍或者取得接近戶籍待遇的“居住證”，這樣才可以享受城市現(xiàn)代化的交通、基礎(chǔ)設(shè)施條件、高品質(zhì)的文化娛樂，醫(yī)療衛(wèi)生、教育及體育休閑等各種公共服務(wù)。中國當(dāng)下的發(fā)展階段距離消除地域差異，建立統(tǒng)一的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)還差得較遠(yuǎn)。戶籍及作為過渡措施的“居住證”制度仍然是與具體的、有差別化的地域福利掛鉤的。在國家規(guī)劃實(shí)施六年后，雖然中國已進(jìn)入高流動(dòng)性社會(huì)，地域福利的藩籬有所打破，但所謂的“屬地化管理”仍是政府提供公共服務(wù)的核心理念。差異化和地域歧視在抗疫過程中還在頻頻發(fā)酵，再次成為顯性的社會(huì)矛盾熱點(diǎn)。

而現(xiàn)代文明素質(zhì)的形成更是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的話題。這是一個(gè)隨著生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變而形成現(xiàn)代文明的行為、規(guī)范、意識(shí)和理念的過程，表現(xiàn)為教育素質(zhì)、守法素質(zhì)、公共衛(wèi)生素質(zhì)、公共活動(dòng)素質(zhì)的全面提升。城市生活狀態(tài)下人口的高密度會(huì)產(chǎn)生比低密度鄉(xiāng)村生活更高頻次的行為沖突，也就需要市民具有更高的公共意識(shí)和公民素質(zhì)，所以所謂的“國民素質(zhì)”提升是以城市為先導(dǎo)開始的，并貫穿城市化全過程，最終完成城鄉(xiāng)一體的普遍提升。這既是一個(gè)國民教育的軟過程，也依賴于在人類發(fā)展活動(dòng)中的大量硬件投入。醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生一直是這類投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，這次疫情所暴露出的中國發(fā)展模式的最大短板也就集中于此。

我們講以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化道路，就要清醒認(rèn)識(shí)到人類活動(dòng)系統(tǒng)對(duì)資源和資本利用的需求是什么，依托基本公共服務(wù)體系而進(jìn)行的人類自身的發(fā)展與素質(zhì)提升活動(dòng)是最大的可持續(xù)發(fā)展理念。十九大之后，中央提出的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的“七所”理念是個(gè)明確的目標(biāo)。而在疫情中被炒熱的“新基建”理念也應(yīng)是圍繞此展開的。這個(gè)問題不解決，全體人民的獲得感就無從提升，城鎮(zhèn)化中以人為核心的高質(zhì)量也無從達(dá)成。

人的城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是，城鄉(xiāng)居民擁有平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，建立起一套以社會(huì)保障和公共服務(wù)為核心的，實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的制度、體制和機(jī)制。這樣一個(gè)完整的城鎮(zhèn)化進(jìn)程理念，顯然在我們高速城鎮(zhèn)化的前一程中是被逐步認(rèn)知的，每一次矛盾的集中暴露和問題的集中爆發(fā)都會(huì)推進(jìn)這樣的認(rèn)知更深刻、更全面化。

這次人民抗疫戰(zhàn)爭(zhēng)如能在事中和事后得到有效的反思，無疑也會(huì)更好地豐富以人為核心的城鎮(zhèn)化理念，推動(dòng)一系列全新的實(shí)踐。這個(gè)核心理念會(huì)在城鎮(zhèn)化下一程中被進(jìn)一步強(qiáng)化，更加不動(dòng)搖，而“新基建”動(dòng)能的釋放也將更緊密地圍繞著這個(gè)中心展開，在GDP增長(zhǎng)中帶來更多共建共享中的幸福感和獲得感。

（作者系清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）