中辦國(guó)辦再發(fā)文：既要促進(jìn)土地小塊并大塊 又要防止人為壘大戶排擠小農(nóng)戶

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳旭    

繼19日今年的中央一號(hào)文件發(fā)布之后，2月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

今年的一號(hào)文件在“要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”部分提到：要落實(shí)扶持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策，完善“農(nóng)戶+合作社”、“農(nóng)戶+公司”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。加快培育各類(lèi)社會(huì)化服務(wù)組織，為一家一戶提供全程社會(huì)化服務(wù)。

時(shí)隔僅兩日，《意見(jiàn)》對(duì)“促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，從提升小農(nóng)戶發(fā)展能力、提高小農(nóng)戶組織化程度、拓展小農(nóng)戶增收空間、健全面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)體系、完善小農(nóng)戶扶持政策等五個(gè)方面提出了具體促進(jìn)的舉措。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)要“順應(yīng)小農(nóng)戶分化趨勢(shì)”，不搞一刀切，不搞強(qiáng)迫命令。《意見(jiàn)》中既有“引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿通過(guò)村組內(nèi)互換并地、土地承包權(quán)退出等方式，促進(jìn)土地小塊并大塊”這樣的表述，同時(shí)又要求“防止人為壘大戶，排擠小農(nóng)戶”。由此可見(jiàn)，中央始終是將尊重小農(nóng)戶意愿、保護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益放在極為核心的位置。

圖片來(lái)源：新華社

促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接

《意見(jiàn)》指出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路。但也要看到，我國(guó)人多地少，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，不是短時(shí)間內(nèi)能全面實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也不是所有地方都能實(shí)現(xiàn)集中連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)方式。

因此，必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系。既要把準(zhǔn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進(jìn)方向，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，也要認(rèn)清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)形態(tài)的國(guó)情農(nóng)情，在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，完善針對(duì)小農(nóng)戶的扶持政策，加強(qiáng)面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要充分考慮各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)差異，順應(yīng)小農(nóng)戶分化趨勢(shì)，鼓勵(lì)積極探索不同類(lèi)型小農(nóng)戶發(fā)展的路徑。不搞一刀切，不搞強(qiáng)迫命令，保持足夠歷史耐心，確保我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程走得穩(wěn)、走得順、走得好。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在解讀一號(hào)文件時(shí)也提到，因?yàn)槲覈?guó)是小農(nóng)戶占大多數(shù)的國(guó)家，要發(fā)展市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)，就要組織農(nóng)民抱團(tuán)闖市場(chǎng)。搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這也需要農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)、組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。“所以，我們要堅(jiān)持發(fā)展多種形式的合作社，這也是我們2019年的重點(diǎn)工作。”

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)姜長(zhǎng)云認(rèn)為，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，直指構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的薄弱環(huán)節(jié)，抓住了提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感的難點(diǎn)所在，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，也可以發(fā)揮畫(huà)龍點(diǎn)睛的作用。

發(fā)揮好龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用

一號(hào)文件中提到，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵。突出抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

對(duì)此，中泰證券楊暢認(rèn)為，現(xiàn)階段“統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制”的大方向仍然是“統(tǒng)”，“新內(nèi)涵”的表述，或許意味著在“統(tǒng)”的方式上發(fā)生變化，特別是產(chǎn)業(yè)化合作經(jīng)營(yíng)等方面有望提速，對(duì)龍頭企業(yè)形成利好支撐。

記者也注意到，此次《意見(jiàn)》在“提高小農(nóng)戶組織化程度”方面也明確提出，要發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)小農(nóng)戶帶動(dòng)作用。

《意見(jiàn)》提出，要完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制，支持龍頭企業(yè)通過(guò)訂單收購(gòu)、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業(yè)、村企對(duì)接等多種形式帶動(dòng)小農(nóng)戶共同發(fā)展。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)通過(guò)公司+農(nóng)戶、公司+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶等方式，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、保障供應(yīng)鏈、完善利益鏈，將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。鼓勵(lì)小農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等入股龍頭企業(yè)并采取特殊保護(hù)，探索實(shí)行農(nóng)民負(fù)盈不負(fù)虧的分配機(jī)制。鼓勵(lì)和支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過(guò)統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一營(yíng)銷(xiāo)、信息互通、技術(shù)共享、品牌共創(chuàng)、融資擔(dān)保等方式，與小農(nóng)戶形成穩(wěn)定利益共同體。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，公司+農(nóng)戶、公司+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶等方式的基本模式是：通過(guò)農(nóng)戶和公司之間簽訂契約的形式來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種模式在農(nóng)民學(xué)習(xí)生產(chǎn)技術(shù)、規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)增收等方面能夠發(fā)揮積極作用。

穩(wěn)定完善小農(nóng)戶土地政策

在穩(wěn)定完善小農(nóng)戶土地政策方面，《意見(jiàn)》提到，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，為小農(nóng)戶“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”。在有條件的村組，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿通過(guò)村組內(nèi)互換并地、土地承包權(quán)退出等方式，促進(jìn)土地小塊并大塊，引導(dǎo)逐步形成一戶一塊田。

落實(shí)農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置辦法，保護(hù)小農(nóng)戶土地承包權(quán)益，及時(shí)調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)小農(nóng)戶參與土地資源配置并分享土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易，建立集信息發(fā)布、租賃合同網(wǎng)簽、土地整治、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等功能于一體的綜合性土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織。

記者注意到，去年12月份，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)改委等六部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀該意見(jiàn)時(shí)提到，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，是深化農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要途徑。

該負(fù)責(zé)人提到，在推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)把握四個(gè)原則：

一是落實(shí)“三權(quán)分置”，嚴(yán)守政策底線。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，依法維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地的各項(xiàng)權(quán)能，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮政府作用。堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用?？陀^反映土地等要素的實(shí)際貢獻(xiàn)和稀缺程度，按照市場(chǎng)規(guī)則協(xié)商確定入股各方的權(quán)利義務(wù)和利益分配，政府通過(guò)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股政策措施，平等保護(hù)各方合法權(quán)益。

三是因地制宜推進(jìn)，循序漸進(jìn)發(fā)展。充分考慮地域差異、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素，根據(jù)實(shí)際情況適度開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。鼓勵(lì)探索形式多樣、符合實(shí)際的入股方式，不搞強(qiáng)迫命令、盲目攀比和“一刀切”。

四是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，維護(hù)農(nóng)民利益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限不能超過(guò)土地承包剩余期限，入股的土地不能改變性質(zhì)和用途，不能降低耕地基礎(chǔ)地力，嚴(yán)禁入股土地“非農(nóng)化”。

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提高小農(nóng)戶金融服務(wù)可獲得性

《意見(jiàn)》再次重申，要提升金融服務(wù)小農(nóng)戶水平。發(fā)展農(nóng)村普惠金融，健全小農(nóng)戶信用信息征集和評(píng)價(jià)體系，探索完善無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保的小農(nóng)戶小額信用貸款政策，不斷提升小農(nóng)戶貸款覆蓋面，切實(shí)加大對(duì)小農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展的信貸支持。支持農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)立足縣域，加大服務(wù)小農(nóng)戶力度。支持農(nóng)村合作金融規(guī)范發(fā)展，扶持農(nóng)村資金互助組織，通過(guò)試點(diǎn)穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作。

鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈金融、互聯(lián)網(wǎng)金融在依法合規(guī)前提下為小農(nóng)戶提供金融服務(wù)。鼓勵(lì)發(fā)展為小農(nóng)戶服務(wù)的小額貸款機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的信貸產(chǎn)品。加大支農(nóng)再貸款支持力度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加小農(nóng)戶信貸投放。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款抵押物范圍，提高小農(nóng)戶融資能力。

那么，提升金融服務(wù)小農(nóng)戶水平的時(shí)候應(yīng)當(dāng)注意哪些問(wèn)題呢？

對(duì)此，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室銀行研究中心研究員游春在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，最重要的就是提高金融服務(wù)的可獲得性。文件中提到的相關(guān)內(nèi)容，最終目的都?xì)w結(jié)于怎么提高農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性。只有提高金融服務(wù)的可獲得性，才能提高它的覆蓋面。

游春認(rèn)為，提高金融服務(wù)的可獲得性有很多著力點(diǎn)。比如，大銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，推出適應(yīng)農(nóng)村不同群體需求的、有特色的農(nóng)村金融服務(wù)的產(chǎn)品，產(chǎn)品首先要適銷(xiāo)對(duì)路，所以產(chǎn)品開(kāi)發(fā)之前要了解農(nóng)村的金融服務(wù)需求。

另外，要提高互聯(lián)網(wǎng)金融、數(shù)據(jù)技術(shù)在金融服務(wù)支持當(dāng)中的作用，比如要提高農(nóng)村金融的覆蓋面，推廣農(nóng)村的普惠金融，首先要有網(wǎng)點(diǎn)，但對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，鋪物理網(wǎng)點(diǎn)是不經(jīng)濟(jì)的，那運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)或者數(shù)據(jù)技術(shù)，就可以布置一些自助的機(jī)具，非常方便。

“最新在農(nóng)村廣泛推行的一種方式，就是通過(guò)小型的金融服務(wù)終端可以實(shí)現(xiàn)小額的存取現(xiàn)，比如3000塊錢(qián)以?xún)?nèi)的，銀行無(wú)需派人去操作，而讓村里的會(huì)計(jì)進(jìn)行代辦服務(wù)，這種在華東沿海一帶的農(nóng)村已經(jīng)很普及。”游春說(shuō)，在提高金融服務(wù)的可獲得性方面，還需要各級(jí)政府的支持。政府部門(mén)可以在發(fā)放貸款、提供擔(dān)保、征信、布置金融服務(wù)的機(jī)具、設(shè)備采購(gòu)資金補(bǔ)助等方面給予商業(yè)銀行一些政策上的支持。

游春補(bǔ)充說(shuō)，農(nóng)村普惠金融的區(qū)域性差異還比較大，東部地區(qū)在農(nóng)村金融服務(wù)方面做得相對(duì)比較到位，中西部地區(qū)由于資金、機(jī)構(gòu)人員等資源緊缺，以及本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所不同，對(duì)金融服務(wù)的需求可能也不一樣，所以在普惠性上面可能要稍微差一點(diǎn)，這也需要國(guó)家相應(yīng)的政策支持。

（封面圖片來(lái)源：新華社）