“常州毒地”公益訴訟案二審判決：三污染企業(yè)向公眾賠禮道歉

新華網南京12月27日電（虞啟忠）27日上午，江蘇省高級人民法院對備受社會關注的“常州毒地”公益訴訟案二審進行了公開宣判，并通過互聯(lián)網平臺全程直播。

江蘇高院二審判決：一、撤銷江蘇省常州市中級人民法院(2016)蘇04民初214號民事判決； 二、江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司在本判決生效后十五日內，在國家級媒體上就其污染行為向社會公眾賠禮道歉；三、江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司在本判決生效之日起十日內，共同向北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所支付本案律師費、差旅費230000元，向中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會支付本案律師費、差旅費230000元；四、駁回北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會的其他訴訟請求。一審案件受理費100元、二審案件受理費100元，由江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司負擔。

該案件一直受到社會各界的廣泛關注。宣判結束后，江蘇高院組織召開了通報會，通報了案件判決有關情況。

關于自然之友、綠發(fā)會與常隆公司、常宇公司、華達公司環(huán)境民事公益訴訟案二審宣判情況的通報

本案是工業(yè)場地污染引發(fā)的環(huán)境污染民事公益訴訟案件。由于科學認知不足和環(huán)境監(jiān)管缺失等原因，世界各國工業(yè)化歷程中大都存在嚴重的歷史遺留工業(yè)污染場地污染環(huán)境難以治理問題。中國經歷數(shù)十年的經濟快速發(fā)展，歷史遺留污染場地問題也比較突出。隨著各類環(huán)境事件的曝光，誰來承擔環(huán)境責任、誰來修復受損環(huán)境、如何維護社會環(huán)境公共利益，成為社會公眾和法學界均高度關注的問題。具體到本案，我們認為應當嚴格依照現(xiàn)有的法律規(guī)定，結合國家土壤污染防治政策，根據(jù)案件的具體情況作出裁判。

1、污染者應當承擔環(huán)境污染侵權責任

污染者擔責是環(huán)境保護的基本原則。只要實施了污染行為，損害了社會公共利益，就必須為此承擔相應的污染責任。從本案證據(jù)看，三被上訴人生產經營行為造成了土壤、地下水嚴重污染，證據(jù)充分，事實清楚，《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”。被上訴人常隆公司、常宇公司、華達公司實施了污染環(huán)境的行為，應當承擔相應的侵權責任。

本案被上訴人提出的企業(yè)改制未計算環(huán)境污染債務、政府收儲等都不是法律規(guī)定的不承擔責任或減輕責任的情形?！吨腥A人民共和國侵權責任法》中規(guī)定了因不可抗力、正當防衛(wèi)、因緊急避險等造成損害等6種不承擔責任和減輕責任的情形。三被上訴人企業(yè)雖歷經改制，但改制只是企業(yè)經營體制、股權結構、管理方式等發(fā)生變化，企業(yè)主體一直延續(xù)而未終止或滅失。三被上訴人應當對其企業(yè)改制前的污染損害行為承擔環(huán)境侵權責任。被上訴人主張改制中未計入環(huán)境污染侵權責任所產生的債務，因此企業(yè)改制前生產經營行為產生的污染責任應當由企業(yè)出賣方相關地方政府承擔，并非法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形同樣。被上訴人認為其原有的案涉地塊國有土地使用權已被收儲，土地使用權已經依法轉讓，相關侵權責任應當由土地受讓人地方政府承擔，也不屬于法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形。

案涉地塊雖然過去存在其他污染責任單位，但被上訴人在案設地塊數(shù)十年進行化工生產。根據(jù)相關調查、評估，三被上訴人各自原廠區(qū)內土壤和地下水超標污染物種類，重點污染物的區(qū)域、點位、種類、濃度和生物毒性的區(qū)域、級別等與三被上訴人公司在案涉地塊廠區(qū)內生產區(qū)域、倉儲區(qū)域、辦公區(qū)域基本對應，可以印證案涉場地污染主要系三被上訴人從事農藥、化工生產所致。因此，被上訴人常宇公司、華達公司應當就其生產經營行為對案涉場地造成的環(huán)境污染承擔相應的侵權責任。

2、污染者如何承擔責任，或者說承擔什么樣的法律責任。

根據(jù)相關法律、司法解釋規(guī)定，污染者應當承擔環(huán)境修復責任。也就是要么自己實施修復；要么出錢由他人實施修復。本案的被上訴人毫無疑問是環(huán)境修復責任主體，應當承擔環(huán)境修復責任。但本案的特殊性在于，污染地塊在本案訴訟前已被地方政府收儲進行開發(fā)利用，制定了詳細的修復方案，組織開展了污染地塊的修復。在修復過程中發(fā)生次生污染后，又及時采取了應急處置措施，并實施了相應的修復工程和環(huán)境監(jiān)控工程。從維護社會公共利益角度看，地方政府組織實施的修復客觀上有利于改善污染地塊和周邊生態(tài)環(huán)境，保護周邊人群的健康。目前的污染修復、管控措施已經取得較好的效果，并且仍在繼續(xù)實施中。工業(yè)污染場地采取何種修復措施，需要依據(jù)污染場地的狀況、社會公共環(huán)境利益的危害性，土地開發(fā)利用的急迫性，并結合土地規(guī)劃和用途、經濟成本、技術可行性等綜合考量。而不是必須或只能采取恢復原狀的方式進行修復。從目前政府的修復、管控方案看，經過了專家論證，全面實施后可以保證與目前案涉地塊規(guī)劃用途相匹配的周邊生態(tài)環(huán)境和公眾健康安全。因此，法院沒有必要再去判決由被上訴人另行組織實施修復。

需要說明的是，地方政府組織實施污染風險管控、修復與污染者擔責并無沖突。組織實施污染風險管控和修復是污染者的法律義務而不是法律權利，不具有人身專屬性和排他性，并不產生排除其他主體實施污染風險管控、修復以維護社會公共利益的效力。其他主體組織實施風險管控、修復既不等同于其在承擔環(huán)境污染侵權責任，也不與污染者擔責的歸責原則相沖突。工業(yè)污染場地尤其是化工、農藥企業(yè)污染場地的環(huán)境治理修復難度大、周期長，需要較強的組織管理能力、專業(yè)技術能力以及高度的責任意識。地方政府組織實施風險防控和修復，在資金保障、資源調度、組織管理等各方面均有其優(yōu)勢。工業(yè)企業(yè)場地污染修復治理難度大、周期長，案涉地塊屬于多介質污染（土壤、地下水）以及多種化學品、重金屬復合污染，對其進行風險管控、修復是一個長期過程，最終效果也需要長時間的檢測和檢驗。上訴人要求消除污染對案涉地塊及周邊土壤、地下水生態(tài)環(huán)境影響的訴訟請求已經部分得以實現(xiàn)，并具有最終得到實現(xiàn)的高度可能性。

政府修復的費用是否應當由被上訴人負擔，這個問題不是本案環(huán)境公益訴訟所能解決的問題。環(huán)境公益訴訟所關注的問題是受損的環(huán)境有沒有人修復、社會公共利益有沒有得到保護。污染者是否應當承擔地方政府支出的修復費用與環(huán)境修復、社會公共環(huán)境利益保護沒有直接的關系。如果政府認為修復費用應當由被上訴人承擔，可以通過相應途徑包括另行訴訟來進行追償。

綜合以上因素，本案沒有支持公益組織的該項訴求。雖然不支持由被上訴人修復或承擔費用，但被上訴人依然是污染修復治理的責任主體。工業(yè)場地污染治理修復是一個長期過程，修復效果也要經過長期的檢測、監(jiān)測，而且我們也注意到污染地塊修復還沒有全部完成，地下水還沒有修復，因此，地方政府的修復行為是否能夠全部完成、是否能夠達到修復目的，還存在較大的不確定性。因此，我們在判決中指出，如果出現(xiàn)目前的修復沒有完成或者完成后仍不足以保護生態(tài)環(huán)境、人群健康安全，包括公益組織在內的任何有資格的原告都可以再提起環(huán)境民事公益訴訟，追求污染者的環(huán)境修復責任。因為地方政府最終修復結果還不可知，無法得知還需要采取什么樣的修復措施、發(fā)生多少修復費用，因此，法院也無法在本案中對被上訴人后續(xù)應當承擔什么樣的修復治理措施或者承擔多少修復費用作出判決。

3、污染者承擔賠禮道歉責任問題

雖然本案案涉地塊土壤污染系長期生產疊加累積造成，形成時間跨度較長。從社會發(fā)展看，確實存在對環(huán)境保護重要性、必要性的認識逐步深入、工業(yè)環(huán)境管理制度逐步完善、環(huán)境質量標準逐步提高、環(huán)境保護科學技術水平逐步提升、環(huán)境保護設施設備逐步先進、環(huán)境保護法律法規(guī)逐步強化的過程。因此判決沒有要求被上訴人就整個歷史階段中全部污染行為承擔賠禮道歉責任。但是，被上訴人的污染行為并非全部可以歸結為歷史原因，對于新近發(fā)生的、或者過去發(fā)生但明顯違反當時就有的法律規(guī)定的違法行為，造成社會公眾精神損害的，仍然必須承擔賠禮道歉責任。

4、關于本案訴訟費用問題

本案因為一審判決公益組織承擔189萬余元案件受理費而引發(fā)較大的爭議。高額訴訟費用制約公益組織提起公益訴訟問題已經引起社會各界關注，對公益訴訟按非財產案件收取固定的訴訟費用，對公益組織減、免訴訟費用的呼吁也較多。但法院對訴訟費用的收取需要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定。目前仍然適用國務院《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定。按照該規(guī)定，只有符合司法救助條件自然人才能免交訴訟費用，符合司法救助條件的當事人減交的比例不得低于30%。在本案中，我們認為根據(jù)公益組織的訴求和法院審理情況，本案上訴人提出的由被上訴人修復受損環(huán)境、賠禮道歉的訴求屬于非財產訴求。上訴人提出的由被上訴人承擔修復費用的訴求因無法確定后續(xù)治理所需費用，不能作為案件受理費的計算依據(jù)。且上訴人優(yōu)先訴求是由被上訴人修復受損環(huán)境，承擔修復費用系優(yōu)先訴求不能實現(xiàn)時的備位訴求，應當按照優(yōu)先訴求確定案件受理費。因此，本案按照非財產案件計算案件受理費。我們認為這一探索符合法律規(guī)定，也契合支持公眾參與環(huán)境保護的環(huán)境司法理念。當然，本案最終因為公益組織勝訴，所以并不需要承擔案件受理費用。但我們希望能夠通過本案，為今后江蘇法院環(huán)境公益訴訟案件的審判提供一個可復制可借鑒的經驗。

5、本案污染場地治理修復問題

我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建設小康社會的突出問題。我國土壤污染防治工作基礎薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系，土壤污染防治中，公眾參與尤其重要。本案涉地塊土壤污染的風險防控和修復是否有效，是否具有后續(xù)保障措施，是否足以保障社會環(huán)境公共利益，是社會公眾關注的焦點。社會公益組織基于維護社會公共環(huán)境利益的目的提起公益訴訟，相關訴求雖未全部獲得本院支持，但在一定意義上，本案訴訟對更好地實現(xiàn)社會公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，更好地維護社會公共環(huán)境利益具有積極的促進和保障作用。

本案污染地塊究竟有沒有得到有效治理修復，是不是可以保證生態(tài)環(huán)境周邊人群健康風險是案件處理的一個重要事實。經審查，本案常州市政府、新北區(qū)政府對案涉地塊作了大量的修復治理和風險管控工作。

2011年3月至5月，新北區(qū)政府委托原常州市環(huán)境保護研究所對案涉地塊內土壤和地下水的污染情況進行了調查，編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊場地環(huán)境調查技術報告》和《常隆（華達、常宇）公司原廠址地塊場地健康風險評估報告》。

2012年3月31日，常州市環(huán)境保護局向常州市高新區(qū)（新北區(qū)）經營用地工作辦公室作出《關于限期開展污染場地治理的通知》，要求盡快委托專業(yè)機構編制完成污染場地治理方案。受常州市新北區(qū)城市管理與建設局委托，黑牡丹公司承擔了案涉地塊污染場地土壤和地下水修復工程建設項目。

2013年，常州市環(huán)境科學研究院編制了《常隆（華達、常宇）公司原廠址地塊健康風險評估修編報告》，重新估算土壤修復面積、修復土方量，提出了住宅類用地類型、工業(yè)及其它用地類型下的地下水修復面積及修復量。

2013年8月，常州市環(huán)境科學研究院編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地土壤和地下水修復技術方案》，方案中提出污染土壤采用“異位—資源化利用+局部區(qū)域隔離”的修復方法，即將污染場地-6米以上的污染土壤挖出，利用現(xiàn)有的新型干法水泥回轉窯生產裝置，作為水泥廠原料資源化利用，-6米以下未達到修復目標的污染土壤采取隔離的措施；污染地下水修復采用“原位化學氧化”的修復方法，即將化學氧化劑通過注入井引入地下水含水層，通過藥劑與地下水的充分接觸，發(fā)生氧化反應，去除或降解地下水中的污染物，以此達到修復效果。

2013年9月6日，常州市新北區(qū)環(huán)境保護局對黑牡丹公司報批的《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地土壤和地下水修復工程項目環(huán)境影響報告表（附大氣、地下水專項分析）》等作出審批意見，從環(huán)境保護角度同意該項目經區(qū)經發(fā)局正式批復后開工建設。環(huán)評結果表明，雖然案涉地塊周圍原有的污染企業(yè)均已關閉或搬遷，污染物對該場地的土壤、地下水、大氣、水體等環(huán)境的影響相對降低，但是若不進行治理，場地內的污染物會慢慢散發(fā)，對周邊環(huán)境及居民健康造成風險，而且現(xiàn)有場地無法進行開發(fā)利用。項目的實施將最大程度消除現(xiàn)地塊內的土壤和地下水的污染，利于場地的后期開發(fā)，更能改善周邊居民的生活環(huán)境。

2013年9月12日，常州市環(huán)境保護局向黑牡丹公司作出《關于受理常?。ㄈA達、常宇》公司原廠址地塊污染場地土壤和地下水修復技術方案備案的通知》，要求黑牡丹公司根據(jù)修復技術方案要求，開展污染土壤和地下水修復工作，嚴把工程質量關。同時，針對污染區(qū)域的土壤進行挖掘時，采取必要的安全防護措施和風險防范措施。修復工程經該局驗收合格后，方可進行場地開發(fā)。

2013年12月，常州市環(huán)境科學研究院編制《常?。ㄈA達、常宇）公司地塊一期開發(fā)區(qū)域土壤修復范圍加密調查技術報告》。

2014年3月，一期污染土壤修復工程正式實施。至2015年12月底，已完成一期修復區(qū)域95%污染土壤的異位資源化利用。后因修復過程中次生的空氣異味對常州外國語學校（以下簡稱常外）師生等周邊敏感人群產生影響，修復工程全面停止，剩余5%的污染土壤未修復，地下水修復工程亦未開展。2016年初，案涉地塊由商業(yè)開發(fā)轉變用地性質為公共綠化用地。

常外事件發(fā)生后，國務院教育督導委員會派出專項督導組，環(huán)保部、江蘇省人民政府聯(lián)合成立環(huán)保調查組，國家衛(wèi)計委和江蘇省衛(wèi)計委成立醫(yī)療衛(wèi)生專家組，赴常州開展督導，調查和分析研究等工作。調查組認為常外校園環(huán)境安全，但案涉地塊修復工作的施工和監(jiān)管存在問題，要求常州市人民政府抓緊制定并實施案涉地塊污染防控和修復方案。

常州市政府編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地應急處置方案》和《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地技術方案調整報告》，將原污染土壤異位-資源化+局部隔離的修復方案，調整為整體覆土封蓋的修復方案。2016年2月15日，案涉地塊污染場地土壤修復調整工程完成并通過驗收。常州市政府要求新北區(qū)政府具體負責實施案涉地塊防控修復工作。

2016年1月，常州市環(huán)境科學研究院編制《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地土壤修復技術方案調整報告》，為避免因開挖施工造成的次生環(huán)境問題，結合場地使用性質的變更，修復方案調整為：土壤封蓋（capping)隔離和生態(tài)修復、地下水原位修復及修復后長期監(jiān)控。根據(jù)風險評估結論，綠化用地暴露場景下，在環(huán)境風險不可接受的污染區(qū)域覆蓋一定厚度的粘土，可一定程度上控制污染土壤及地下水的環(huán)境風險，達到該區(qū)域作為綠化用地的環(huán)境要求。

2016年2月，常州市環(huán)境科學研究院編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地土壤修復調整工程驗收技術方案》、《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地土壤修復調整工程驗收技術報告（備案稿）》，綜合驗收結果分析，案涉地塊修復調整工程已經達到驗收標準，達到作為公共綠地的標準。

2016年5月，江蘇圣泰環(huán)境科技股份有限公司編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊污染場地防控技術方案》（以下簡稱《防控技術方案》）。按照長期場地污染防控的總體思路，以確保場地和周邊敏感人群環(huán)境健康安全為前提條件，分三個階段（2016-2020年、2021-2035年、2036年以后）細化目標和工作要求。

2016年8月，常州市環(huán)境監(jiān)測中心編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊環(huán)境監(jiān)控實施方案》（以下簡稱《監(jiān)控實施方案》），該方案確定了案涉地塊內及周邊環(huán)境空氣、地表水、地下水、土壤氣的五年環(huán)境監(jiān)控計劃。2016年9月26日，常州市環(huán)境監(jiān)測中心主持召開了《監(jiān)控實施方案》專家評審會，專家一致認為該方案內容詳實，總體合理可行。目前根據(jù)方案內容已經逐步開展環(huán)境空氣、地表水、地下水、土壤氣監(jiān)測?，F(xiàn)已完成地表水常規(guī)指標、特征指標以及生物指標的監(jiān)測；完成環(huán)境空氣中揮發(fā)性有機物（55種），對環(huán)芳烴（16種）的24小時連續(xù)監(jiān)測；完成案涉地塊及周邊地下水與土壤氣的采樣檢測分析，分析因子包括常規(guī)指標、特征指標、生物指標等，首次檢測結果顯示各項指標正常。

在《防控技術方案》基礎上，2016年8月至9月，常州黑牡丹建設投資有限公司（以下簡稱黑牡丹公司）委托常州春秋農業(yè)機械有限公司開展了案涉地塊噴淋系統(tǒng)的布設，該系統(tǒng)通過保持土壤濕度可以阻礙土壤中氣體揮發(fā)。

2016年9月，為了更好地實施《防控技術方案》，黑牡丹公司委托中科院南京土壤研究所編制《常隆（華達、常宇）地塊環(huán)境污染防控工程實施方案》，并承擔補充調查、場地覆土性能評估、風險評估及地下水污染模擬和編制后續(xù)場地環(huán)境污染防控實施技術方案等相關工作。

2016年10月，根據(jù)實施方案需求，中科院南京土壤研究所編制了《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊環(huán)境污染防控工程-場地補充調查方案》,該方案于2016年10月16日通過專家評審。

2016年11月，逐步開展加密調查、野外測試、取樣及檢測工作，計劃利用學校節(jié)假日期間完成場地調查工作。計劃2017年9月完成場地補充調查野外作業(yè)及相關實驗檢測，完成場地調查報告、風險評估、地下水模型等技術報告編寫。2017年10月出具防控工程實施方案，2017年底開始實施工程措施，第一階段選用對場地擾動較少的地下水抽提處理技術和工程措施，通過抽水井將污染地下水抽提到地面進行處理，可以有效降低污染物總量。

2016年12月，常州市環(huán)境監(jiān)測中心編制《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊2016年度環(huán)境質量評估報告》、2018年1月，常州市人居環(huán)境監(jiān)測防治中心編制《常?。ㄈA達、常宇）公司原廠址地塊2017年度環(huán)境質量評估報告》，根據(jù)連續(xù)2年對相關區(qū)域空氣、地表水、地下水、土壤氣的跟蹤監(jiān)測結果表明，案涉地塊和常外校區(qū)環(huán)境空氣質量正常，案涉地塊作為公共綠地，地塊內及周邊活動人群的健康風險完全可以接受。

整個污染地塊的調查、評估、修復、風險管控經過專家評審并獲得通過?？傮w上看，地方政府組織的修工作成效顯著，并且還在有序推進，全部完成后可以達到保障生態(tài)安全和公眾健康的目的。

本案中遇到的諸多問題是土壤污染防治中比較常見的問題，也是環(huán)境資源審判中的難點問題。所以本案的意義不僅在于追究污染者的環(huán)境侵權責任，更在于為完善土壤污染案件司法審判規(guī)則所進行的積極探索。