國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心馮奎： 為什么要重提“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”議題？

每經(jīng)記者 梁宏亮    每經(jīng)編輯 劉艷美    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

在上個世紀八十年代，費孝通曾提出，中國要走小城鎮(zhèn)模式，要“及早研究小城鎮(zhèn)社區(qū)的空間布局”，“農(nóng)民安心在小城鎮(zhèn)生活，才是小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路”。到1998年之時，中共中央在《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定》中，提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”問題。1999年，中央經(jīng)濟工作會議也特別強調(diào)：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略。”

改革開放以來，我國小城鎮(zhèn)數(shù)量從2170個左右增加到如今約18000個。據(jù)2015年國家城鎮(zhèn)化報告統(tǒng)計，鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人的特大鎮(zhèn)有238個，超過5萬人的有885個。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委秘書長、博士生導師馮奎提出，在當前的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我們要重提“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。那么，這一議題在當前階段重新提出，有何重要意義？為此，《每日經(jīng)濟新聞》記者對馮奎進行了專訪。

NBD：上世紀八十年代到九十年代，當時“發(fā)展小城鎮(zhèn)是一個大戰(zhàn)略”的提出，有怎樣的背景？

馮奎：這與我們當時城鎮(zhèn)化發(fā)展處于特定階段有關。在上世紀八九十年代，我國分別處于城鎮(zhèn)化起步階段、加速階段，在那時提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略相關議題，打破了舊格局，推動了小城鎮(zhèn)的數(shù)量增加和較快增長，為小城鎮(zhèn)發(fā)展奠定基礎。同時，這也推動了城鄉(xiāng)二元關系的松動，促進形成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的模式。這樣一個漸進式、折中式的道路，打破了城鄉(xiāng)壁壘森嚴的舊格局。不過，由于當時對于小城鎮(zhèn)與大中小城市的關系缺乏足夠認識，對于小城鎮(zhèn)自身存在的問題缺乏預見，因此小城鎮(zhèn)發(fā)展的格局偏小。

NBD：您曾提到過，當前我們要重提“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，為什么這樣講？

馮奎：城鎮(zhèn)化進入新階段，資源要素輻射帶動小城鎮(zhèn)的力量增強。中國城鎮(zhèn)率已經(jīng)超過50%，從統(tǒng)計意義上講，這意味著中國進入了城市型社會。這個階段之后，城-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)關系的主要變化就是城市的輻射帶動作用明顯增強。比如，英、德、美、日等國的城鎮(zhèn)化率分別超過50%，這其間出現(xiàn)了郊區(qū)化、逆城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等現(xiàn)象，小城鎮(zhèn)獲得了巨大的帶動作用。

當然，需要指出的是，“實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、發(fā)展小城鎮(zhèn)，我們?nèi)詰匾暢鞘械闹行牡匚?。中心城市的輻射能力足以覆蓋整個大都市地區(qū)，在這一區(qū)域范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)必將受到中心城市經(jīng)濟的強烈影響，因此必須強調(diào)中心城市之于小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。”

NBD：截至2018年3月5日，國務院共先后批復9個國家級城市群，現(xiàn)在，中國的20多個城市群、都市圈都處于快速發(fā)展之中。那么，您認為小城鎮(zhèn)在城市群中有應該扮演怎樣的角色？

馮奎：城市群成為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，城市群內(nèi)的小城鎮(zhèn)是城市群的組成部分。中國將城市群作為城鎮(zhèn)化主體，從規(guī)劃、政策上予以支持。城市群是以大城市為依托，大中小城市的聯(lián)結構成了基本架構，但這種聯(lián)結具有資源的漏出效應、擴展效應。一些交通聯(lián)結線上區(qū)位突出、產(chǎn)業(yè)強大、歷史人文深厚的小城鎮(zhèn)，正在成為城市群的重要組成部分。

我們還要看到，一批特大鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改市的投資效應顯著，已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟增長點。其中的一些特大鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)正在從小城鎮(zhèn)走向中小城市。國家發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，當前我國鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)有238個，超過5萬人的有885個。根據(jù)浙江等地的實踐和測算，如果能將這些特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設市，每年因公共設施標準提高帶來的固定資產(chǎn)投資，可在現(xiàn)有基礎上增長25%-30%；如能將鎮(zhèn)區(qū)人口10萬人以上的特大鎮(zhèn)設市，每年新增城市基礎設施投資就會達到數(shù)千億元。除此之外，我們的鄉(xiāng)村振興需要平臺、需要靠岸的碼頭。小城鎮(zhèn)在新時代可以發(fā)揮平臺整合、靠岸碼頭的作用。

NBD：所以，小城鎮(zhèn)會成為未來城市發(fā)展的一種主流趨勢嗎？

馮奎：小城鎮(zhèn)不是主流形式，但也不是支流，而是主流的組成部分。簡單地講主流，有片面夸大之嫌；把小城鎮(zhèn)歸為支流，降低了對小城鎮(zhèn)作用的認識。在許多發(fā)達國家，小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主要載體，比如，德國非農(nóng)人口高達97%，其中70%的城鎮(zhèn)人口居住在2萬人以下的小城鎮(zhèn)，美國65%的人口居住在小城市和小城鎮(zhèn)。

NBD：既然是“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，那么未來我們應該秉承怎樣的思路來進行小城鎮(zhèn)的建設？

馮奎：我認為在發(fā)展小城市過程中，我們至少應該具備五種思維。

首先是網(wǎng)絡節(jié)點思維。傳統(tǒng)上，很多人認為小城鎮(zhèn)是城之尾、村之頭。這是一種典型的在城鄉(xiāng)等級化格局中構建出來的判斷。未來的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交匯之所，是城鄉(xiāng)網(wǎng)絡結構中的重要節(jié)點，小城鎮(zhèn)要做好“聯(lián)結人”的角色。

另外，我們還要有分化分工的思維。一部分特大鎮(zhèn)改市，成為新生中小城市的后備隊，而更多數(shù)量的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為美麗宜居的特色小城鎮(zhèn)，形成各自競爭優(yōu)勢。其余的小城鎮(zhèn)則成為農(nóng)村社區(qū)服務中心。

在小城鎮(zhèn)建設中，綠色智慧的思維必不可少。綠色不僅是指現(xiàn)有自然生態(tài)環(huán)境的優(yōu)美宜人，更重要的是規(guī)劃建設緊湊高效，資源節(jié)約集約。智慧不僅是指新一代信息技術充分利用，打造成為智慧小鎮(zhèn)或智慧小鎮(zhèn)群，還包括傳統(tǒng)歷史文化，弘揚小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)智慧。

同樣，集聚集群的思維也是不可或缺的。鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村之間，應加強統(tǒng)籌整合，形成一批新的更強大功能組團。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)也應該高度集群化，應該圍繞少數(shù)幾個產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品鏈、價值鏈，加強產(chǎn)-城-鎮(zhèn)-鄉(xiāng)的融合。

此外，我們還要認識到多元協(xié)同的重要性。從政府的角度來看，要做好建設規(guī)劃、政策引導和服務支撐三項任務；企業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)揮的重要力量，因此要因地制宜、用市場化手段，讓企業(yè)積極參與。小城鎮(zhèn)要成為城鄉(xiāng)人員流動交匯之處，還要吸引城鄉(xiāng)消費者共同參與，同時，吸引行業(yè)組織、各類咨詢機構為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供智力咨詢服務。