每經(jīng)專訪財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康：分稅制改革是里程碑式突破

每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 賈運(yùn)可    

1994年分稅制改革的確定對于我國建立公共財(cái)政體系和推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革具有里程碑意義。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康正是這場變革的親歷者，也是推動者之一。

早在上個世紀(jì)80年代后期，賈康就高度認(rèn)同分稅制改革之路。1986年，賈康提出：以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政是我國財(cái)政改革的方向，必須改變“分灶吃飯”的財(cái)政體制。1990年，從美國匹茲堡大學(xué)進(jìn)修回國后，他所寫的《分稅制改革與中央地方政府間的關(guān)系》一文受到時任財(cái)政部部長王丙乾的高度重視，并寫下了長長一整頁批語。

值得注意的是，近年來不少觀點(diǎn)將地方隱性負(fù)債、過度依賴土地財(cái)政等問題歸咎于分稅制改革。對此，賈康向記者直言：“這是把板子打錯了地方，問題出在分稅制的落實(shí)（不夠徹底）而不是分稅制本身。”

2002年，賈康在與中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明合作的《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》一文中就指出：“縣鄉(xiāng)財(cái)政困難”的源頭在于“五級財(cái)政、五級政府”的行政體制和財(cái)政層級構(gòu)架，使得分稅在其中無法落實(shí)。賈康提出標(biāo)本兼治、治本為上的思路，從財(cái)政體制創(chuàng)新入手解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，通過財(cái)政層級扁平化——將五級漸次歸為三級，進(jìn)而擺脫體制難題，掃清改革障礙，走上真正的分稅制和健康循環(huán)之路。這篇文章獲得2003年中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界最高獎——孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎。

在分稅制改革之初，賈康及其團(tuán)隊(duì)的調(diào)研情況如何？分稅制改革對當(dāng)前的財(cái)稅改革有何鏡鑒？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）對賈康進(jìn)行了專訪。

賈康 圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

分稅倒逼地方產(chǎn)業(yè)升級

NBD：從上個世紀(jì)80年代末開始，您就高度關(guān)注分稅制，是什么促使您主張分稅制改革？

賈康：我從上世紀(jì)80年代末開始高度認(rèn)同要走分稅制的道路。當(dāng)時，我們的經(jīng)濟(jì)體制是行政性分權(quán)，它的特點(diǎn)是：在政府和企業(yè)的關(guān)系中，各級政府都有自己控制的企業(yè)。比如北京有中央的企業(yè)、市的企業(yè)還有區(qū)的企業(yè)，各級行政機(jī)關(guān)都以“婆婆”的身份出現(xiàn)在企業(yè)面前。按照行政隸屬關(guān)系，“媳婦”的收入要交到“婆婆”的手里。

而分稅制，改革的實(shí)質(zhì)是將我們的經(jīng)濟(jì)體制從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。當(dāng)時，兩步“利改稅”之后、分稅制改革之前，實(shí)行的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制。這不同于分稅制，因?yàn)槎愡€是按照隸屬關(guān)系來劃分，企業(yè)歸屬哪級政府，稅就交給哪級政府。

分稅制改革之后，企業(yè)不分大小、不論行政級別，法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地稅交地稅，稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配，從而真正為企業(yè)劃出了一條公平競爭的起跑線。

在處理政府和企業(yè)、中央與地方的基本關(guān)系上，分稅制改革是一個里程碑式的突破。分稅制后，淡化企業(yè)行政級別，企業(yè)的廠長經(jīng)理通過競爭機(jī)制上崗、在市場環(huán)境下培育企業(yè)家，跨所有制、跨隸屬關(guān)系、跨地區(qū)的企業(yè)兼并重組等，才能夠順理成章地發(fā)展起來。

NBD：您認(rèn)為改革最艱難的是哪個階段？改革實(shí)施初期，各方反應(yīng)如何？

賈康：最艱難的階段應(yīng)該是1993年下半年，改革方案究竟怎么定需要反復(fù)斟酌。當(dāng)時的高層請專家研究，國內(nèi)外都查不到對財(cái)政體制和所有的稅制同時進(jìn)行重大改革的先例。實(shí)踐證明，我們改革的預(yù)期效果較好，風(fēng)險(xiǎn)控制得更低，改革相對平穩(wěn)地過來了。

1994年開始實(shí)施改革，在增值稅方面，很多地方還不適應(yīng)。前三個月90天時間里，財(cái)稅部門下發(fā)了80多個文件進(jìn)行政策微調(diào)，包括各種各樣的具體規(guī)定。最困難的時期相對平穩(wěn)地過去，大家才換了一口氣，可以跟蹤做全面調(diào)查。當(dāng)時財(cái)科所兵分六路，調(diào)研分稅制在各地的具體情況。

我當(dāng)時去云南這一路調(diào)研，云南1993年財(cái)政收入達(dá)到205億元，前一年僅110億元。我們?nèi)ギ?dāng)?shù)刎?cái)稅部門，問他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)這么高的增幅，他們預(yù)算處長給我們分析了一通。大意是說，云南經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的同志素質(zhì)比較高，云南的干部很有戰(zhàn)斗力。我認(rèn)為這些都是不著邊的總結(jié)，只是拿來應(yīng)付一下。

在云南調(diào)研了十幾天，最主要的感受是，云南是個“煙財(cái)政”。煙的消費(fèi)稅100%變成中央的，增值稅75%是中央的，他們只好靠（做大）基數(shù)來過渡，靠基數(shù)還是能過活。我的感受是，地方（對分稅制）怨而不怒，相對平穩(wěn)地接受了。

還有一點(diǎn)重要的感受就是，分稅制改革倒逼貴州、云南等多地改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以前靠釀酒、卷煙的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以為繼，必須考慮產(chǎn)業(yè)的升級改造。

分稅制應(yīng)向縱深推進(jìn)

NBD：分稅制改革有什么時代背景，給財(cái)政體系帶來了什么影響？

賈康：當(dāng)時下決心進(jìn)行改革有一個很現(xiàn)實(shí)的壓力，就是中央財(cái)政已經(jīng)被逼到無路可走、難以為繼的地步了。當(dāng)時中央高層一致認(rèn)為，必須在體制上有大動作。1980年“分灶吃飯”后，財(cái)政實(shí)行包干體制，說是“一定五年不變”，實(shí)際上是頻繁變動。到20世紀(jì)90年代初，中央已先后三次向地方借款。所以說，分稅制改革也是被“逼出來”的。

1994年分稅制改革推出之后，不再按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，并且將原來的40多種稅減并到20多種，改革的力度、難度、決策層的決心之大世所罕見。后來的實(shí)踐證明，這么大的改革動作，風(fēng)險(xiǎn)比預(yù)計(jì)要小，成績比預(yù)想要好。

從數(shù)據(jù)上看，中央、地方的收入都在強(qiáng)勁增長，但地方特別是縣鄉(xiāng)基層卻出現(xiàn)了明顯的財(cái)政困難。比如，2000年前后，當(dāng)時2000多個縣級以上單位中，有1000多個縣存在工資欠發(fā)問題，地方財(cái)政困難對經(jīng)濟(jì)生活的影響引起了各方高度關(guān)注。

NBD：您多次表示，分稅制改革對我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響是里程碑式的，但近年來分稅制運(yùn)行中出現(xiàn)的各類問題也引發(fā)了一些爭議。例如，地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政依賴、基層財(cái)政困難等問題，使1994年推行的分稅制飽受批評，您對這些是如何看待的？

賈康：出現(xiàn)這些問題的根源絕非分稅制的推行，而是因?yàn)槭∫韵轮两襁t遲不能真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，實(shí)際淪為分成制與包干制，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。

省以下分稅制遲遲不能真正貫徹，是因?yàn)槭∫韵逻€有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上中央，整個政府財(cái)力分配體系中至少有五級。以二十個左右的稅種實(shí)行五級“分稅”，在技術(shù)上是無解的。因此，1994年以來實(shí)際僅在中央和省之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下未能落實(shí)。往前看，出路在于逐步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

NBD：分稅制改革后，財(cái)政收入占GDP的比重與中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重都明顯提升，您對此有何看法？

賈康：分稅制有效地調(diào)動了中央與地方的積極性。此外，因口徑變化，逐漸把原來在預(yù)算外的收入納入了預(yù)算，所有的政府財(cái)力全都在預(yù)算內(nèi)。這是“三（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外）而二（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外）、二而一（預(yù)算內(nèi)）”的思路，1996年“三而二”框架被官方確立，到2012年，國家全面取消預(yù)算外資金，改革推進(jìn)到“二而一”。

在中央財(cái)政方面，我國現(xiàn)階段中央收入占比為50%偏弱，無論與其他代表性國家相比，還是與我國中央政府所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)相比，這一比例都可說并不高。支出總盤子中，中央占比現(xiàn)在僅約為15%。地方支出占比高，主要體現(xiàn)的是借助中央政府之手把主要由發(fā)達(dá)地區(qū)貢獻(xiàn)的財(cái)力，支付給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以平抑區(qū)域差異。無論是考慮到“實(shí)現(xiàn)共同富裕”，還是法治社會下的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀地需要運(yùn)用這種轉(zhuǎn)移支付手段，對財(cái)政資金余缺自上而下地在政府間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。