深度對話| 五大維度 看中國城市發(fā)展新邏輯

每經(jīng)編輯 江然、余蕊均    

 

每經(jīng)記者 江然 余蕊均 每經(jīng)編輯 陳旭

規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。

目前，國務(wù)院先后批復(fù)了北京、上海各自到2035年的城市總體規(guī)劃方案，廣州、成都也陸續(xù)公布了各自到2035年城市總體規(guī)劃（草案），向社會(huì)公開征求意見。

“四大城市總規(guī)修編”由此成為輿論熱點(diǎn)。

城市發(fā)展涉及你我生活方方面面，大眾也逐漸意識(shí)到城市規(guī)劃的重要引領(lǐng)作用。舉一個(gè)簡單的例子：規(guī)劃草案超高的閱讀量，就足以說明老百姓對城市規(guī)劃的關(guān)注度是空前的。

新一輪城市總體規(guī)劃，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)標(biāo)志性事件。它表明中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程到了一個(gè)重大節(jié)點(diǎn)，進(jìn)入新階段——一個(gè)中國城市轉(zhuǎn)型升級、追求高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代。

中國的新時(shí)代，也是中國城市的新時(shí)代。而此輪總規(guī)修編的四大城市分別是中國四大城市群的核心城市，揭示著中國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新思路和新邏輯。

為此，每日經(jīng)濟(jì)新聞（以下簡稱NBD）特地邀請到國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎和中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長王凱，為我們解讀新一輪總規(guī)修編背后的國家要求、城市崛起機(jī)會(huì)以及他們理解的“人口規(guī)模擴(kuò)容”、“以人為本”、“宜居”等熱門理念。

  馮奎                                                        王凱

1．導(dǎo)向

既要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，又要治病、解決問題。 

NBD：當(dāng)前，京滬穗蓉四大城市引領(lǐng)了新一輪總規(guī)修編。為什么是這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)？有什么時(shí)代背景？

馮奎：這四個(gè)城市新一輪城市總規(guī)修編，距上一輪城市總規(guī)修編，已有15年以上的時(shí)間。

這其中有一些大的時(shí)代背景變化，包括以下幾個(gè)方面：

一是中國的經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，按照國家統(tǒng)計(jì)局局長寧吉喆的介紹，中國對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率已達(dá)到30%；二是中國的城鎮(zhèn)化率超過50%，進(jìn)入城市型社會(huì)初級階段；三是“一帶一路”倡議推進(jìn)了中國的國際化程度；四是北、上、廣等地的“大城市病”集中爆發(fā)，綠色、低碳、智慧城市等新型城市發(fā)展理念深入人心。

總體而言，這四大城市的新總規(guī)反映了國際化背景下中國城市的發(fā)展方向。它們距離發(fā)達(dá)國家全球城市、國際化城市仍有一定差距，但在國際化舞臺(tái)上登臺(tái)亮相的雄心、水準(zhǔn)、價(jià)值觀已經(jīng)較為清晰。這是大背景。

王凱：我們做規(guī)劃一般有兩個(gè)導(dǎo)向：一個(gè)是目標(biāo)；一個(gè)是問題。簡單概括，在新時(shí)期提出新一輪總體規(guī)劃修編，既是百年中國夢的目標(biāo)導(dǎo)向，也是為了解決過去30~40年城市發(fā)展的問題。

首先，這四個(gè)城市的相關(guān)規(guī)劃年限都是2035年——一個(gè)標(biāo)志性時(shí)間。根據(jù)新時(shí)代“兩步走”的新目標(biāo)，2035年剛好是中間節(jié)點(diǎn)。這也體現(xiàn)出新時(shí)代中國城市發(fā)展的一個(gè)歷史方位，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，是中國城市發(fā)展的基本目標(biāo)。這是目標(biāo)導(dǎo)向。

第二是問題導(dǎo)向。改革開放40年，中國城市發(fā)展取得了巨大成就，在世界范圍內(nèi)影響都是巨大的。無論是城鎮(zhèn)化人口規(guī)模，還是城市的建設(shè)量、基礎(chǔ)設(shè)施水平、人居環(huán)境條件，都發(fā)生了翻天覆地的變化。

但是另一方面，過去40年城鎮(zhèn)化發(fā)展也出現(xiàn)了很多問題。其中最突出的問題就是“大城市病”。“大城市病”的主要表現(xiàn)是人口增長過快，城市環(huán)境受到影響，包括空氣污染、交通擁堵、房價(jià)過高等方方面面。

中國城市很多，情況各不相同。一線城市北上廣深加上杭州、成都等新一線城市增長過快，給城市帶來太大壓力。還有一批城市發(fā)展不足，包括胡煥庸線以西地區(qū)，或者東北、西北、西南的部分地區(qū)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力缺失、人口外流以及城市萎縮等現(xiàn)象。

所以從問題視角來講，新一輪總體規(guī)劃也是要治病，解決過去30～40年中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主要問題。 

2．格局

效率優(yōu)先，以大城市為核心的城市群地區(qū)，依然是中國城鎮(zhèn)化主要空間載體。 

NBD： 北、上、廣、成正好屬于中國四大城市群的核心城市，也正好位于東南西北四個(gè)位置，怎么看城市群背后的大國格局，以及城市群這個(gè)新型城鎮(zhèn)化形態(tài)？

馮奎：中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，其中一個(gè)特征就是城市群、都市區(qū)的崛起。城市群將成為未來中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。從發(fā)育水平來看，目前，長三角、珠三角、京津冀、成渝四大城市群，構(gòu)成了中國城市群的“鉆石框架”。

其主要特征有四個(gè)：這四大城市群兩兩相距過千公里，都有自己的輻射范圍和輻射空間；每個(gè)城市群都有超大城市、特大城市支撐；中國經(jīng)濟(jì)總量前十位城市有九個(gè)分別屬于這四大城市群；四大城市群之間聯(lián)系密切，資本流動(dòng)占據(jù)了全國資本流動(dòng)的八成以上，形成了相互強(qiáng)化的機(jī)制。

王凱：中國是大國，發(fā)展不均衡是難題。地理環(huán)境多元，也決定了城鎮(zhèn)化模式是大國城鎮(zhèn)化模式，我們稱之為“多元多級網(wǎng)絡(luò)化”。

“多元”指的是動(dòng)力多元。我國有沿海地區(qū)的模式，靠二產(chǎn)、三產(chǎn)城鎮(zhèn)化；也有中西部模式，靠農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化；也包括軍工產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化等模式。所以很難用一種模式來套，套不上，也很難成功。

“多極”意思是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展是多個(gè)城市帶動(dòng)的。多個(gè)極點(diǎn)當(dāng)然分層級，一線城市北上廣深，加上杭州成都這種經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，此外我們還有大量的省會(huì)城市，以及規(guī)模不那么大的中小城市，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系。

最后是“網(wǎng)絡(luò)化”，所有城市要通過高效率的基礎(chǔ)設(shè)施連接。過去我們談得比較多的是高速公路，現(xiàn)在是軌道交通，再加上一個(gè)看不見的信息網(wǎng)。中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過了40年的發(fā)展，自身發(fā)展模式也進(jìn)入新階段，需要?jiǎng)?chuàng)新。

說到城市群在中國城鎮(zhèn)化當(dāng)中起到的核心引領(lǐng)作用，按照國家此前幾個(gè)“五年規(guī)劃”，應(yīng)該有19~20個(gè)城市群。中國經(jīng)濟(jì)總體處于上升期，補(bǔ)短板是城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，在此背景下，還是效率優(yōu)先。也就是說，以大城市為核心的城市群地區(qū)，依然是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間載體。

所以我們也看到大城市的人口無論怎么減也很難減得下來，正是因?yàn)榫蜆I(yè)機(jī)會(huì)多，能滿足人生存的基本需求。

除了大城市群，還有一個(gè)重要方向是促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。從秦始皇時(shí)期以來，縣這個(gè)行政單元就是一個(gè)出行半徑、社會(huì)交往相對穩(wěn)定的空間載體，公共服務(wù)方面也有了一定規(guī)模，所以縣也是城鎮(zhèn)化中不可替代的。 

3．人口

“2300萬人的人居環(huán)境就比2000萬人差嗎？考驗(yàn)的是管理能力、治理水平”

NBD：我們注意到，四個(gè)城市的規(guī)劃都提到人口規(guī)模擴(kuò)大，但又有所不同。怎么看四大城市不同的人口規(guī)劃和策略？怎么看待人口規(guī)模擴(kuò)大給城市帶來的壓力？

馮奎：相對于北京和上海的嚴(yán)格控制，廣州、成都的人口規(guī)劃更趨于鼓勵(lì)人口增加，我認(rèn)為這釋放出一種積極的信號，就是城市群的中心城市應(yīng)該更加積極包容地吸納人口。

上海、北京的現(xiàn)有人口都超過2000萬，按照規(guī)劃目標(biāo)，增長的空間已非常有限，尤其是北京。但廣州、成都的人口規(guī)模依然具有擴(kuò)大的空間。廣州目前人口是1450萬，到2035年常住人口規(guī)模控制在2000萬人左右，增量空間達(dá)到550萬。成都目前人口是1600萬左右，規(guī)劃到2035年市域人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內(nèi)，增量空間700萬。

四個(gè)城市在人口規(guī)劃與策略上，還有一點(diǎn)值得贊許，就是提出管理人口或服務(wù)人口的概念，這意味著在傳統(tǒng)的戶籍人口、常住人口之外，將各類長短期流動(dòng)人口納入到城市發(fā)展的范疇，這意味著更大的人口規(guī)?？臻g。以廣州為例，如果按照2500萬管理服務(wù)人口進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，這意味著將來廣州有沖刺全國人口第一大城市的可能。

人口規(guī)模與城市發(fā)展有不同的組合。人口增長帶來規(guī)模效益，但也會(huì)產(chǎn)生規(guī)模成本，這個(gè)臨界點(diǎn)是動(dòng)態(tài)演變的。因此應(yīng)著眼于科學(xué)的規(guī)劃，不斷推動(dòng)規(guī)模收益最大化、規(guī)模成本最小化，讓城市更好地發(fā)展。

王凱：嚴(yán)格來講，談一座城市人多一點(diǎn)少一點(diǎn)沒有太大意義。是不是人多就會(huì)出問題？打個(gè)比方，一屋子幼兒園小孩可能不好管，一屋子大學(xué)生好管。這和人口的素質(zhì)、管理的能力有關(guān)。

這個(gè)道理反映到城市上，就是東京。東京在不到2000萬人口的時(shí)候，是城市問題爆發(fā)最嚴(yán)重的時(shí)期，包括空氣污染、交通擁堵，但現(xiàn)在東京已經(jīng)差不多接近3000萬人口了，開發(fā)強(qiáng)度、人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施都比過去強(qiáng)，人居環(huán)境卻不比以前差。

首先，這其實(shí)是一個(gè)城市治理能力的問題。小孩子無意識(shí)，所以顯得很混亂，大學(xué)生自控能力更強(qiáng)，有一套規(guī)則在心里，是不會(huì)亂的。日本人的制度意識(shí)和守法意識(shí)非常強(qiáng)，這也是大城市和現(xiàn)代化的一個(gè)過程。所以說2300萬人的人居環(huán)境就一定比2000萬人差嗎？這里面考驗(yàn)的是管理能力、治理水平。

第二，一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，很大程度上體現(xiàn)著城市自身的吸引力，有它的內(nèi)在邏輯。人口集聚，不是規(guī)劃師想讓誰去哪兒就去哪兒。老百姓是靠自己的心和腿說話，而不是聽指示。中國經(jīng)濟(jì)還處于上升期，國家大、人口多，機(jī)會(huì)最多的地方還是大城市，能夠提供就業(yè)崗位，所以人口往大城市集聚依舊是一個(gè)趨勢。

此外，城市之所以有價(jià)值，要有一定的密度。鄉(xiāng)村和城市最大的差別，其實(shí)是密度問題。有了一定的密度，才能創(chuàng)造一定機(jī)會(huì)、發(fā)生一定偶遇、邂逅。從公共服務(wù)的角度來說也一樣，能不能設(shè)歌劇院，跟人口密度也有很大關(guān)系，城市的功能和人口密度是分不開的。

最后一點(diǎn)，我們要思考轉(zhuǎn)型和擴(kuò)張到底是個(gè)什么關(guān)系？現(xiàn)在很多城市一說轉(zhuǎn)型，就是地也不要增了、人口也不要漲了。打個(gè)不太準(zhǔn)確的比方，人如果要轉(zhuǎn)身，還是要在大一點(diǎn)的地方才能把身子轉(zhuǎn)過來，非得在一個(gè)很憋屈的空間里轉(zhuǎn)身很難。

轉(zhuǎn)型就是這么一個(gè)過程，要有增量才能帶動(dòng)、盤活存量。一個(gè)人很臃腫，在一個(gè)很小的空間根本轉(zhuǎn)不過來，必須先騰挪出一些空間，這個(gè)空間放到城市規(guī)劃的角度來講，就是新的功能和新的用地，這是要有的。如果新的功能、用地是有效率、有價(jià)值的，回過頭來再對舊城進(jìn)行更新和改造，才有可能成功。 

4．治理

“不可預(yù)見的新事物的產(chǎn)生，和城市固有的可提供的有規(guī)則的公共空間序列，沒有對上。” 

NBD：在人口規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，如何從規(guī)劃角度解決“大城市病”？ 當(dāng)下，新的城市形態(tài)、業(yè)態(tài)層出不窮，比如共享單車、共享車庫，也引發(fā)了一些城市管理難題。從規(guī)劃角度該如何應(yīng)對？

馮奎：解決“大城市病” 需要在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)“整體性治理”的思路與方法。整體性整理是公共管理理論的新發(fā)展，強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，通過查準(zhǔn)源頭、綜合實(shí)施、協(xié)同作業(yè)、優(yōu)化提升，來提高治理水平。

比如說交通擁堵，就需要從道路規(guī)劃、從提高公交分擔(dān)率的設(shè)計(jì)上來找出問題。又如所謂人口過度向城市集中的問題，則應(yīng)將城市與區(qū)域聯(lián)通起來進(jìn)行考慮，強(qiáng)調(diào)在區(qū)域大范圍促進(jìn)人口的優(yōu)化布局。我提出過當(dāng)前京津冀區(qū)域中小城市發(fā)展面臨黃金窗口期，就是希望中小城市發(fā)展與首都核心功能疏解結(jié)合起來。

另外，要通過信息化手段，推動(dòng)智慧城市、智慧城市群的信息共享、主體共治，來促進(jìn)“大城市病”問題的解決。

王凱：共享經(jīng)濟(jì)是新生事物，還可以做很大的延展。但有兩個(gè)關(guān)系還沒對上：

第一是城市發(fā)展的不確定性。城市發(fā)展最確定的一點(diǎn)，就是它的不確定性。舉個(gè)例子，我們十年前呼吁大家騎自行車，沒人騎，但摩拜、ofo一夜之間鋪天蓋地，用市場化的手段，誰也沒想到，這很難預(yù)料。

第二就是空間資源的使用，在一定程度上，我們還沒有想明白公共空間和私有空間之間的關(guān)系。城市里應(yīng)該有更多的共享空間，可以是個(gè)廣場、帶狀公園。中國大城市和世界上的一流城市相比，缺少公共空間、共享空間。那么什么是公共空間？街道就是公共空間。我們的共享空間在哪兒？在各個(gè)單位、各個(gè)大院里。過去很多年，我們在公共空間的使用上沒有規(guī)矩，公共空間就被蠶食。

所以，不可預(yù)見的新事物的產(chǎn)生，和城市固有的可提供的有規(guī)則的公共空間序列，沒有對上。很多新東西不可預(yù)見，（等它發(fā)生了）城市已經(jīng)沒有載體了。

我們處在一個(gè)開放的社會(huì)，新時(shí)代下需求越來越多元化、個(gè)性化，這也將考驗(yàn)城市能不能提供相應(yīng)服務(wù)。所以我認(rèn)為，任何一個(gè)規(guī)劃都是階段的、當(dāng)下的，要建立一套動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，積極主動(dòng)地朝著正確的方向調(diào)整。 

5．理念

“買菜的問題解決不了，就別談什么世界城市”

NBD：城鎮(zhèn)化的新時(shí)代，是高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，最重要的城市規(guī)劃新理念是什么？具體怎么落實(shí)？

馮奎：我覺得應(yīng)該是以人民為中心，提高宜居品質(zhì)。北京提出要建設(shè)現(xiàn)代化的宜居城市；上海提出建設(shè)令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城；廣州市提出“美麗宜居花城，活力全球城市”；成都提出美麗宜居公園城市、可持續(xù)發(fā)展的世界城市。這四個(gè)城市的總規(guī)中對于提高宜居品質(zhì)都作出了種種努力。

我認(rèn)為，宜居就是城市的本原功能，是城市能夠贏得未來的核心要件。高品質(zhì)的宜居城市就是高質(zhì)量的活力城市、魅力城市。各種“流”在世界上流動(dòng)，最核心的“流”是人流。吸引人流的手段最根本一條就是宜居。一切創(chuàng)新功能也還是需要高素質(zhì)人才在一個(gè)城市集中、集聚。中國有部分城市表面光鮮，但實(shí)際上疾病暗生，有的城市宜居程度不高。強(qiáng)調(diào)宜居對于中國城市發(fā)展具有重要意義。

王凱：“以人為本”不單單是城市要做到，這也是社會(huì)發(fā)展的基本要求。從城市發(fā)展的角度來講，一句話概括——宜居的落實(shí)要從人可感知的空間去琢磨。這就說到了“社區(qū)”。

人的日常生活活動(dòng)半徑是有限的，除了長距離出行，一般城市（除了北京、上海）沒有那么長的距離，兩點(diǎn)（起訖點(diǎn)）是停留最久的地方，15分鐘生活圈，就是以工作地點(diǎn)為中心、半徑一公里左右的范圍，這個(gè)是城市宜居的細(xì)胞、基礎(chǔ)空間。

下班以后回到家里，一公里半徑里面的品質(zhì)到底如何，這個(gè)是宜居的基礎(chǔ)。說到15分鐘生活圈，這部分可能是我們過去發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)。過去城市不停擴(kuò)張，我們做了40年比較糙的事兒。現(xiàn)在從高速度到高質(zhì)量了，我理解要做兩方面的事：第一是在新增的時(shí)候要做“精”，第二是要回過頭來把之前的事兒做“精”，把短板要補(bǔ)上。

比如很多大城市的核心區(qū)域，也有很多短板，微循環(huán)嚴(yán)重不足。所謂宜居，不要說太“高大上”的事，其實(shí)就是身邊一些設(shè)施的完備和品質(zhì)的提高。舉一個(gè)很簡單的例子，很多大城市老百姓買菜的問題到現(xiàn)在都沒解決，以前很多農(nóng)民到處擺攤設(shè)點(diǎn)，現(xiàn)在一拆全沒了，大超市又貴，這就制造出一對矛盾。

從出行的角度舉例，中國大城市軌道通車?yán)锍淘谌澜缍继幱谇傲校袃蓚€(gè)方面嚴(yán)重不足：一個(gè)是“最后一公里”，出了門，人行道要么沒有，要么堆了自行車、擺個(gè)攤，然后站點(diǎn)設(shè)置不合理；還有一個(gè)是線網(wǎng)的密度，雖然通車?yán)锍淌峭﹂L，但是遠(yuǎn)的地方人們也不常去，如果密度問題不解決，也不能解決宜居問題。

所以我個(gè)人理解，以人為本或者宜居這個(gè)事情，是從基礎(chǔ)做起，就是老百姓的日常生活、服務(wù)半徑品質(zhì)和出行空間設(shè)施的完備度。學(xué)術(shù)界不能空談那么多世界城市，就說去哪兒買菜這樣的具體問題。如果這都解決不了，還談什么世界城市？所謂宜居，其實(shí)都是細(xì)節(jié)問題。