劉士余：歐美市場有調(diào)整征兆 給注冊制改革帶來不確定性

2月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議上，證監(jiān)會主席劉士余對《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定（草案）》作說明。

在說明中，關(guān)于延長《授權(quán)決定》實施期限的必要性，劉士余稱，目前在多層次市場體系建設(shè)，交易者成熟度，發(fā)行主體、中介機構(gòu)和詢價對象定價自主性與定價能力，以及大盤估值水平合理性等方面，還存在不少與實施注冊制改革不完全適應(yīng)的問題，需要進一步探索完善；從外部環(huán)境看，歐美發(fā)達國家相關(guān)金融市場積累了一定泡沫和風(fēng)險，已經(jīng)有調(diào)整的征兆，給我國實施注冊制改革時間窗口的選擇帶來不確定性。為了使繼續(xù)穩(wěn)步推進和適時實施注冊制改革于法有據(jù)，保持工作的連續(xù)性，避免市場產(chǎn)生疑慮和誤讀，并為修訂證券法進一步積累實踐經(jīng)驗，有必要延長《授權(quán)決定》的實施期限。

原文如下：

關(guān)于《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定（草案）》的說明

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務(wù)院委托，現(xiàn)對《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定（草案）》作說明。

2015年12月27日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》），授權(quán)國務(wù)院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發(fā)行，調(diào)整適用《中華人民共和國證券法》關(guān)于股票公開發(fā)行核準制度的有關(guān)規(guī)定，實行注冊制度，具體實施方案由國務(wù)院作出規(guī)定，報全國人大常委會備案。《授權(quán)決定》實施期限為二年，將于2018年2月28日到期。

為進一步穩(wěn)步推進股票發(fā)行注冊制改革（以下簡稱注冊制改革），證監(jiān)會起草并向國務(wù)院報送了《關(guān)于延長股票發(fā)行制度改革授權(quán)決定期限的請示》。國務(wù)院法制辦征求了中央改革辦、中央財辦、發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、國資委、國研室等單位的意見，中央改革辦等有關(guān)單位均表示贊成。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院法制辦會同證監(jiān)會作了研究修改，形成了《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經(jīng)國務(wù)院同意?，F(xiàn)就有關(guān)問題說明如下：

一、穩(wěn)步推進注冊制改革的情況和成效

兩年來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，證監(jiān)會認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟金融工作的決策部署，按照《授權(quán)決定》和“十三五”規(guī)劃綱要提出的“創(chuàng)造條件實施股票發(fā)行注冊制”的要求，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，綜合施策、多措并舉，努力為穩(wěn)步推進注冊制改革創(chuàng)造條件，取得了積極進展。

一是堅持質(zhì)量第一，保持新股發(fā)行常態(tài)化，努力形成有利于注冊制改革的發(fā)行市場秩序。兩年來，證監(jiān)會持續(xù)完善新股發(fā)行環(huán)節(jié)的市場化運行機制，堅持新股發(fā)行常態(tài)化，逐步放開新股發(fā)行節(jié)奏，新股發(fā)行“堰塞湖”問題得到有效緩解，2017年共審結(jié)IPO企業(yè)633家。嚴把公司發(fā)行上市準入關(guān)，從源頭上提高上市公司質(zhì)量。目前，影響推進注冊制改革的“堰塞湖”包袱大為減輕，上市公司質(zhì)量第一的理念深入人心，發(fā)行節(jié)奏趨于市場有序調(diào)節(jié)，有利于注冊制改革的發(fā)行市場秩序逐步形成。

二是嚴格監(jiān)管執(zhí)法，加大對各類違法違規(guī)行為的打擊力度，積極創(chuàng)造有利于注冊制改革的市場環(huán)境。兩年來，證監(jiān)會堅持依法全面從嚴監(jiān)管，嚴厲打擊欺詐發(fā)行和虛假信息披露等各類違法違規(guī)行為，依法查辦了一批大案要案，嚴懲了一大批危害市場、侵害投資者合法權(quán)益的不法分子，有效遏止了一段時間以來資本市場惡性違法犯罪活動蔓延的勢頭。同時，證監(jiān)會專門組織實施了IPO財務(wù)信息披露核查等專項監(jiān)管執(zhí)法行動，形成了監(jiān)管高壓態(tài)勢。經(jīng)過努力，進一步凈化了推進實施注冊制改革的市場環(huán)境。

三是強化交易所一線監(jiān)管功能，在上市審核中發(fā)揮交易所作用，不斷豐富和積累有利于實施注冊制改革的經(jīng)驗。修訂《證券交易所管理辦法》，探索推進“以監(jiān)管會員為中心”的交易行為監(jiān)管模式，完善交易所對發(fā)行人、投資者、會員的管理措施和手段。通過抽調(diào)交易所人員參與IPO審核、增加股票發(fā)行審核委員會中交易所人員比重以及由交易所實質(zhì)承擔部分公司債券發(fā)行預(yù)審職能等措施，為交易所更好發(fā)揮一線監(jiān)管作用進行“練兵”。經(jīng)過兩年努力，交易所在適應(yīng)注冊制改革新機制要求的制度、人才、經(jīng)驗、能力等方面的準備工作日趨成熟。

四是加強對中介機構(gòu)的監(jiān)督管理，嚴格中介機構(gòu)市場把關(guān)責(zé)任，健全有利于注冊制改革的市場中介支撐體系。兩年來，證監(jiān)會制定、修訂一系列監(jiān)管規(guī)定，督促保薦機構(gòu)嚴格內(nèi)部風(fēng)險管控，充分發(fā)揮核查把關(guān)作用；完善對會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所等中介機構(gòu)的監(jiān)管，細化中介機構(gòu)的核查義務(wù)及法律責(zé)任，加強日常監(jiān)管，加大處罰力度。經(jīng)過不懈努力，中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)活動進一步規(guī)范，責(zé)任意識進一步增強，專業(yè)把關(guān)作用充分發(fā)揮。

五是強化信息披露監(jiān)管，探索投資者權(quán)益保護新舉措，完善有利于注冊制改革的配套制度安排。實行證券期貨市場統(tǒng)一的投資者適當性管理辦法，筑牢投資者保護第一道防線；探索試行欺詐發(fā)行的“先行賠付”，專業(yè)投資者保護機構(gòu)的“持股行權(quán)”、“示范性訴訟”和糾紛多元化解等新的投資者救濟途徑與手段；完善上市公司退市制度，健全市場優(yōu)勝劣汰機制；出臺減持新規(guī)，規(guī)范上市公司股份減持行為，著力解決“清倉式”減持、“過橋”減持等亂象，引導(dǎo)上市公司專注主業(yè)、穩(wěn)健經(jīng)營；完善上市公司“刨根問底”式實質(zhì)性信息披露監(jiān)管，進一步樹立以信息披露為中心的監(jiān)管理念。

六是強化市場宣傳和輿情引導(dǎo)工作，營造有利于注冊制改革順利實施的良好輿論環(huán)境。兩年來，證監(jiān)會更加重視與市場的溝通，加強政策解讀，提升預(yù)期管理水平。通過案例宣傳、專家解讀等方式，加強對注冊制的正面宣傳，重申注冊制也須依法從嚴監(jiān)管的正確理念；支持新聞媒體加強對價值投資理念的宣傳，倡導(dǎo)理性投資，開展“明規(guī)則、識風(fēng)險”專項投資者教育活動，培育良好的股市投資文化。妥善應(yīng)對負面輿情，對不實信息和政策誤讀及時澄清回應(yīng)，嚴厲打擊編造傳播資本市場虛假信息行為，為實施注冊制改革營造了良好輿論環(huán)境。

按照《授權(quán)決定》要求，2017年4月，國務(wù)院向全國人大常委會作了關(guān)于推進股票發(fā)行制度改革工作情況的中期報告，得到了與會委員的肯定。

二、延長《授權(quán)決定》實施期限的必要性

通過兩年的努力，證監(jiān)會在完善市場制度、健全市場機制、規(guī)范市場秩序、增強市場誠信、強化市場監(jiān)管等方面，為穩(wěn)步實施注冊制改革創(chuàng)造了較為有利的條件與環(huán)境。同時，目前在多層次市場體系建設(shè)，交易者成熟度，發(fā)行主體、中介機構(gòu)和詢價對象定價自主性與定價能力，以及大盤估值水平合理性等方面，還存在不少與實施注冊制改革不完全適應(yīng)的問題，需要進一步探索完善；從外部環(huán)境看，歐美發(fā)達國家相關(guān)金融市場積累了一定泡沫和風(fēng)險，已經(jīng)有調(diào)整的征兆，給我國實施注冊制改革時間窗口的選擇帶來不確定性。為了使繼續(xù)穩(wěn)步推進和適時實施注冊制改革于法有據(jù)，保持工作的連續(xù)性，避免市場產(chǎn)生疑慮和誤讀，并為修訂證券法進一步積累實踐經(jīng)驗，有必要延長《授權(quán)決定》的實施期限。

三、延長的期限

綜合考慮上述情況，經(jīng)認真研究評估，建議《授權(quán)決定》實施期限延長二年至2020年2月29日。下一步，證監(jiān)會將深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)積極創(chuàng)造條件穩(wěn)步推進注冊制改革，條件成熟時適時向國務(wù)院提出具體實施方案建議，并會同有關(guān)部門加強事前事中事后全過程監(jiān)管，防范和化解風(fēng)險，切實保護投資者合法權(quán)益。

草案和以上說明是否妥當，請審議。