發(fā)展粵港澳大灣區(qū)重在頂層統(tǒng)籌設(shè)計

每經(jīng)編輯 余淼杰    

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余淼杰

粵港澳大灣區(qū)是指由廣州、深圳、佛山、東莞、惠州（不含龍門）、中山、珠海、江門、肇慶9市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)形成的城市群，跟通常俗稱的“大珠江三角洲”地區(qū)基本吻合。之所以起名“大灣區(qū)”，多少有點跟美國舊金山的灣區(qū)媲美的意思。發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的想法不是近日才有，但于新年伊始再談這個話題顯得十分重要。

發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)，自然離不開城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。而發(fā)展五大城市群，做好產(chǎn)業(yè)集群則是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心所在。中國的五大城市群，雖說只占了全國面積的一成，但占了四成的人口、六成的GDP，而且還聚集了七成的高校。抓住了五大城市群的發(fā)展，就抓住了城鎮(zhèn)化的牛鼻子。

五大城市群中，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)該說特色鮮明，區(qū)內(nèi)的發(fā)展也是相對最充分最平衡的。仔細(xì)評點一下五大城市群，不難發(fā)現(xiàn)：京津冀城市群，目前實際上是被分成北京和天津兩大超大城市，京津之間的北三縣、廊坊發(fā)展還比較落后。雄安新區(qū)是千年大計，但目前還停留在規(guī)劃論證階段。長江中游城市群其實目前只有武漢、長沙、南昌3個孤立的大城市。而成渝城市群，客觀上成都和重慶之間尚未連成一片。

真正可以跟粵港澳大灣區(qū)媲美的是長三角城市群，論經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)聯(lián)動、發(fā)展?jié)摿Χ几浉郯拇鬄硡^(qū)不分伯仲。但細(xì)看之下，粵港澳大灣區(qū)還是有長三角所沒有的優(yōu)勢，那就是有港澳。香港成熟的市場經(jīng)濟(jì)和國際金融中心地位，不僅可以給大灣區(qū)9市帶來大市場的規(guī)模效應(yīng)，還可以利用其先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)運作與管理，給大灣區(qū)9市的進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒。從這個角度看，粵港澳大灣區(qū)的確在5大城市群中有獨特的地位，其未來發(fā)展不可小覷。

不過，粵港澳大灣區(qū)要想在未來取得長足發(fā)展，關(guān)鍵得做好以下三件事：

一是允許地區(qū)差異，培植各城核心競爭力。

筆者個人認(rèn)為，發(fā)展粵港澳大灣區(qū)，“存同”固然重要，但重在“求異”。未來發(fā)展應(yīng)突出地區(qū)差異性，強(qiáng)調(diào)培植9大城市之間的核心競爭力。這種模式可能跟日本東京-橫濱、大阪-神戶-名古屋的發(fā)展不同，應(yīng)避免橫向、無差異性的“攤大餅”，而多考慮垂直、縱向發(fā)展。在各地現(xiàn)有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，因地制宜，培植發(fā)展各自的核心競爭產(chǎn)業(yè)，避免無序競爭和可能的重復(fù)建設(shè)。

具體而言，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮香港地區(qū)金融、物流、會計、離岸貿(mào)易的優(yōu)勢，讓香港在制度設(shè)計、管理運作方面，成為9個內(nèi)地城市的窗口。而對于東莞、惠州，則重在加工貿(mào)易的“騰籠換鳥”和轉(zhuǎn)型升級。深圳應(yīng)努力培植成全國乃至亞洲最先進(jìn)的科技創(chuàng)新中心。正如今天的美國硅谷，之所以比原來的底特律汽車城有活力，不在于具體產(chǎn)業(yè)的異同，而在于硅谷是全球創(chuàng)新的中心，江湖地位無可取代。

值得一提的是，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，應(yīng)避免“亮了東岸，暗了西岸”的誤區(qū)。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江門4市宜抓住時機(jī)大力發(fā)展白色家電及其他高端制造業(yè)。而廣州作為廣東省會，則應(yīng)在貿(mào)易和文化發(fā)展方面多下功夫。肇慶地處大灣區(qū)最內(nèi)陸，旅游資源豐富，“綠水青山就是金山銀山”，可以繼續(xù)大力發(fā)展旅游業(yè)，并打造成先進(jìn)的農(nóng)業(yè)基地，成為大灣區(qū)的后花園。

二是城市群建設(shè)，頂層設(shè)計要先行。

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，重中之重在于有科學(xué)合理的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃。未來成功的粵港澳大灣區(qū)，不應(yīng)停留在過去常提的“前店后廠”模式。因為如果這樣，就可能形成城市之間城鎮(zhèn)化和工業(yè)化彼此兩張皮的情況，而無法做到兩化之間相互融合、相輔相成。

要做到這一點，政策的頂層規(guī)劃就顯得非常重要。比如，香港作為目前全球最成功的自由貿(mào)易港和全球六大金融中心之一，其比較優(yōu)勢非常明顯。政府自不必制定過多的政策，在那里，“看不見的手”調(diào)節(jié)市場已經(jīng)做得很成功了。

目前，深圳前海自貿(mào)試驗區(qū)下一步該怎么走？一種選擇是蕭規(guī)曹隨，原來怎么樣，現(xiàn)在還怎么樣，另外一種思路是升格發(fā)展成開放度更大的自由貿(mào)易港。

此外，政策上值得繼續(xù)思考的是，廣州怎么辦？一種可能的方案是把目前的廣州港，比如說黃埔關(guān)，考慮升級為自由貿(mào)易港。畢竟，沒有規(guī)定要求，要建自由貿(mào)易港，必先成為自由貿(mào)易試驗區(qū)。這種設(shè)計的好處是穗、深、港三地的發(fā)展能互為犄角、互為依托。

至于東莞、惠州，目前國家已允許東莞探索開放經(jīng)濟(jì)新體制，而東莞、惠州兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較接近，東莞這兩年所積累的成功經(jīng)驗，很大程度可以在惠州推廣、復(fù)制。

三是要素流動是關(guān)鍵。

要想把粵港澳大灣區(qū)發(fā)展成為有類似“自由貿(mào)易區(qū)”、“關(guān)稅同盟”等具有世界影響力的高端貿(mào)易體系，政策的另一關(guān)鍵是打通條塊，允許各種要素區(qū)內(nèi)自由流動。

目前，應(yīng)該說，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了產(chǎn)品市場的自由流動。但接下來的改革攻堅之處應(yīng)在于允許各種生產(chǎn)要素的自由流動。這至少包涵下面四個方面的要求。

第一，人才的自由流動。目前，港澳兩地人才到內(nèi)地工作，手續(xù)相對以前是便利不少，但生活方面，比如小孩上學(xué)等具體問題，還待進(jìn)一步落實。反過來，大灣區(qū)內(nèi)地居民到港澳旅游工作則仍很不方便。未來的發(fā)展應(yīng)該考慮給大灣區(qū)內(nèi)地居民到港澳發(fā)展開綠燈，比如可以考慮實施類似“落地簽”的制度。

第二，在資本流動方面，可以考慮給大灣區(qū)區(qū)內(nèi)企業(yè)貿(mào)易和投資提供更大便利。在符合國家規(guī)定的前提下，可以給區(qū)內(nèi)企業(yè)更多外匯留存，在具體制度安排上更加靈活方便。

第三，在貿(mào)易方面，應(yīng)進(jìn)一步提供貿(mào)易便利化，努力提供“一站式”“零跑腿”服務(wù)，邊檢、海關(guān)等各職能部門應(yīng)該進(jìn)一步做到數(shù)據(jù)共享，避免各自為政，重復(fù)建設(shè)。

第四，在引進(jìn)外資方面，全面實施負(fù)面清單管理模式和準(zhǔn)入前國民待遇。在制定“國民待遇”相關(guān)具體規(guī)定方面，如境內(nèi)對不同企業(yè)類型，目前政策有所差異的，則門檻宜對低不對高。

總之，把粵港澳大灣區(qū)打造成高端自由貿(mào)易區(qū)域，是目前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重頭戲。要演好這出戲，當(dāng)務(wù)之急是做好統(tǒng)籌規(guī)劃。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、教授）