現(xiàn)金貸新規(guī)落地還有多少“留白空間”？三大問(wèn)題待解

12月1日，央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》，市場(chǎng)期待已久的現(xiàn)金貸監(jiān)管新規(guī)終于塵埃落定。

應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)金貸新規(guī)從框架結(jié)構(gòu)到內(nèi)容都很“飽滿”，既明確了現(xiàn)金貸業(yè)務(wù)的基本原則，也從現(xiàn)金貸的各個(gè)關(guān)聯(lián)端提出整體推進(jìn)的監(jiān)管要求，并針對(duì)各種違規(guī)情形提出了分類處置的辦法，以及建立現(xiàn)金貸整治長(zhǎng)效機(jī)制要求。但是，現(xiàn)金貸新規(guī)落地或許尚面臨若干政策“留白”待續(xù)。

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其一：現(xiàn)金貸新規(guī)與最高法的規(guī)定存在錯(cuò)位，如何對(duì)接？

針對(duì)現(xiàn)金貸廣受詬病的暴利問(wèn)題，《通知》第二條原則明確：各類機(jī)構(gòu)以利率和各種費(fèi)用形式對(duì)借款人收取的綜合資金成本應(yīng)符合最高人民法院關(guān)于民間借貸利率的規(guī)定，禁止發(fā)放或撮合違反法律有關(guān)利率規(guī)定的貸款。

這里所說(shuō)的最高人民法院關(guān)于民間借貸利率的規(guī)定，是指2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》。該《規(guī)定》第二十六條明確：借貸雙方約定的利率未超過(guò)年利率24%，出借人請(qǐng)求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應(yīng)予支持；借貸雙方約定的利率超過(guò)年利率36%，超過(guò)部分的利息約定無(wú)效。借款人請(qǐng)求出借人返還已支付的超過(guò)年利率36%部分的利息的，人民法院應(yīng)予支持。

仔細(xì)分析，其實(shí)最高院的這個(gè)規(guī)定只是在裁決民間借貸案件時(shí)作為判案的一個(gè)依據(jù)，只是說(shuō)明超過(guò)36%部分的貸款利息不受法律保護(hù)，并非禁止性規(guī)定，且無(wú)懲戒條款。所以“禁止發(fā)放或撮合違反法律有關(guān)利率規(guī)定的貸款”這一條執(zhí)行起來(lái)的法律依據(jù)或需斟酌。

最糾結(jié)的則是現(xiàn)金貸新規(guī)與最高法的《規(guī)定》存在錯(cuò)位。若按現(xiàn)金貸新規(guī)第一條，“設(shè)立金融機(jī)構(gòu)、從事金融活動(dòng)，必須依法接受準(zhǔn)入管理。未依法取得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)資質(zhì)，任何組織和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)”。言外之意，凡開展現(xiàn)金貸業(yè)務(wù)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)都需歸入金融機(jī)構(gòu)之列，并經(jīng)相關(guān)金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立。

但是，按照《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條：經(jīng)金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的從事貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)，因發(fā)放貸款等相關(guān)金融業(yè)務(wù)引發(fā)的糾紛，不適用本規(guī)定。

這樣兩難問(wèn)題就出現(xiàn)了。如果現(xiàn)金貸公司都按照監(jiān)管要求規(guī)范為持牌的、獲得了放貸資格的主體，成為“經(jīng)金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)設(shè)立的從事貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)”，那么《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》關(guān)于貸款利率的有關(guān)規(guī)定又不適用于從事現(xiàn)金貸類的機(jī)構(gòu)了。

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其二：監(jiān)管職責(zé)如何與牌照管理如何對(duì)應(yīng)？

牌照問(wèn)題是監(jiān)管懸在現(xiàn)金貸脖子上的利劍。現(xiàn)金貸新規(guī)為現(xiàn)金貸立的第一條規(guī)矩就是：“未依法取得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)資質(zhì)，任何組織和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)”。近年來(lái)，在金融問(wèn)題上的一個(gè)基調(diào)是，凡是金融都必須納入監(jiān)管，凡是從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都必須持牌經(jīng)營(yíng)。這也已經(jīng)成為金融監(jiān)管方面的一個(gè)共識(shí)。

但是，說(shuō)易行難。既然要將現(xiàn)金貸納入監(jiān)管，并持照經(jīng)營(yíng)，那么由誰(shuí)來(lái)發(fā)牌照，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？這是讓人最為糾結(jié)的地方。

首先，是牌照管理問(wèn)題。目前，小額網(wǎng)絡(luò)貸款公司的牌照實(shí)際上很多是基于原有小額貸款公司業(yè)務(wù)范圍的改變，因此各地在條件把握方面存在較大的差異性。而同樣是開展現(xiàn)金貸業(yè)務(wù)的，持牌的網(wǎng)絡(luò)小貸與消費(fèi)金融公司的門檻也不一樣。因此，對(duì)現(xiàn)金貸公司實(shí)施牌照管理，首先需解決統(tǒng)一監(jiān)管問(wèn)題，即監(jiān)管主體、監(jiān)管規(guī)制和準(zhǔn)入門檻等方面均應(yīng)統(tǒng)一，這樣才能避免可能出現(xiàn)的監(jiān)管套利。其中，如何設(shè)置準(zhǔn)入門檻是關(guān)鍵，既關(guān)乎目前現(xiàn)金貸平臺(tái)的去留，更關(guān)乎現(xiàn)金貸后續(xù)監(jiān)管的有效性。如果沒(méi)有合理的、足以將不良放貸者擋在門外的門檻，牌照或也將形同虛設(shè)。

其次，面臨的是整治過(guò)程中的職責(zé)分工問(wèn)題。《通知》第六條“抓好落實(shí)，注重長(zhǎng)效，確保規(guī)范整頓工作效果”明確要求，“各地應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由地方金融監(jiān)管部門牽頭，明確各類機(jī)構(gòu)的整治主責(zé)任部門，摸清風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，制定整頓計(jì)劃”。

從目前參與現(xiàn)金貸的各主體看，既有銀監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)、持牌經(jīng)營(yíng)的銀行機(jī)構(gòu)、消費(fèi)金融公司，也有地方金融監(jiān)管部門核準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)小貸公司，還有大量找不到主的非持牌機(jī)構(gòu)。

《通知》從小額網(wǎng)絡(luò)貸款公司、網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等三個(gè)維度明確了現(xiàn)金貸整治的要點(diǎn)及相應(yīng)的職責(zé)分工。第二條明確“網(wǎng)絡(luò)小額貸款清理整頓工作由各省(區(qū)、市)小額貸款公司監(jiān)管部門具體負(fù)責(zé)”；第三條則明確“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與‘現(xiàn)金貸’業(yè)務(wù)的規(guī)范整頓工作，由銀監(jiān)會(huì)各地派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展，各地整治辦配合”；第四條明確了“各地網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治聯(lián)合工作辦公室應(yīng)當(dāng)結(jié)合《關(guān)于開展‘現(xiàn)金貸’業(yè)務(wù)活動(dòng)清理整頓工作的通知》(網(wǎng)貸整治辦函〔2017〕19號(hào))要求，對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)開展‘現(xiàn)金貸’業(yè)務(wù)進(jìn)行清理整頓”。

那么，涉及現(xiàn)金貸的消費(fèi)金融公司(包括持牌機(jī)構(gòu)與非持牌機(jī)構(gòu))及其他非持牌機(jī)構(gòu)的整治主責(zé)任部門如何確定，恐怕會(huì)非常棘手。若完全按照“誰(shuí)批準(zhǔn)、誰(shuí)管理”的思路，或會(huì)將整治工作引入困境。而且，從地域上看，經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金貸的網(wǎng)絡(luò)小貸公司，其業(yè)務(wù)遍布全國(guó)，客觀上或會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的地域分割、權(quán)責(zé)不清，可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，依賴牌照的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式在洶涌的金融創(chuàng)新浪潮面前已日顯窘迫。唯有構(gòu)建行為監(jiān)管體系，明確各種金融行為的基本屬性、分類及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，厘清各種金融行為的責(zé)任部門及監(jiān)管職責(zé)，才能使每一種金融創(chuàng)新從特征上都能適用于相應(yīng)的屬性分類，都能找到相應(yīng)的監(jiān)管歸宿。這樣才不會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管的空白與缺位。

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其三：如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與平臺(tái)數(shù)據(jù)共享？

現(xiàn)金貸業(yè)務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自兩方面：一是借款人的網(wǎng)絡(luò)欺詐風(fēng)險(xiǎn)；二是借款人多頭借貸、過(guò)度借貸和以貸養(yǎng)貸形成的高杠桿風(fēng)險(xiǎn)。前者帶來(lái)的可能是個(gè)體性、局部性信用風(fēng)險(xiǎn)，后者的失控或蔓延可能成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

因此，如何防范借款人多頭借貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題理當(dāng)成為現(xiàn)金貸整治的主要問(wèn)題之一。

《通知》明確要求，各類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守“了解你的客戶”原則，充分保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，不得以任何方式誘致借款人過(guò)度舉債，陷入債務(wù)陷阱。應(yīng)全面持續(xù)評(píng)估借款人的信用情況、償付能力、貸款用途等，審慎確定借款人適當(dāng)性、綜合資金成本、貸款金額上限、貸款期限、貸款展期限制、“冷靜期”要求、貸款用途限定、還款方式等。不得向無(wú)收入來(lái)源的借款人發(fā)放貸款，單筆貸款的本息費(fèi)債務(wù)總負(fù)擔(dān)應(yīng)明確設(shè)定金額上限，貸款展期次數(shù)一般不超過(guò)2次。

但這僅是針對(duì)單個(gè)現(xiàn)金貸機(jī)構(gòu)、單個(gè)借款人提出的審慎性要求；對(duì)于借款人多頭借貸、以貸養(yǎng)貸的問(wèn)題，似乎尚無(wú)有效對(duì)策。

盡管《通知》要求，“各地應(yīng)引導(dǎo)轄內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)充分利用國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)信用信息共享平臺(tái)，防范借款人多頭借貸、過(guò)度借貸。各地應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)借款人依法履行債務(wù)清償責(zé)任，建立失信信息公開、聯(lián)合懲戒等制度，使得失信者一處失信、處處受限”；但實(shí)際操作上尚面臨諸多困難。一是國(guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)信用信息共享平臺(tái)獲取現(xiàn)金貸客戶數(shù)據(jù)的能力問(wèn)題，即對(duì)現(xiàn)金貸機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)的約束力問(wèn)題；二是單個(gè)現(xiàn)金貸平臺(tái)對(duì)借款人借款總額難以控制，需要加強(qiáng)同業(yè)之間的協(xié)同。

實(shí)際上，在借款人多頭借款、過(guò)度借款問(wèn)題上，即便傳統(tǒng)銀行體系擁有相對(duì)完備的信用信息體系，但至今仍難有根本性突破，成為諸多金融問(wèn)題的癥結(jié)之一；更何況“出生”時(shí)間并不長(zhǎng)的現(xiàn)金貸。

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在《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》中對(duì)同一借款人進(jìn)行了約束性規(guī)定：“同一自然人在同一網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)平臺(tái)的借款余額上限不超過(guò)人民幣20萬(wàn)元；同一法人或其他組織在同一網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)平臺(tái)的借款余額上限不超過(guò)人民幣100萬(wàn)元；同一自然人在不同網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)平臺(tái)借款總余額不超過(guò)人民幣100萬(wàn)元；同一法人或其他組織在不同網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)平臺(tái)借款總余額不超過(guò)人民幣500萬(wàn)元”。

但關(guān)鍵還是要形成相應(yīng)的制約機(jī)制，督促開展現(xiàn)金貸業(yè)務(wù)的平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地將借款人信息數(shù)據(jù)納入統(tǒng)一的征信系統(tǒng)，并通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)單個(gè)借款人借款總額的控制。

“留白”在藝術(shù)上是一種技巧，帶給人的或是一種“野渡無(wú)人舟自橫”野趣；但政策上的“留白”帶來(lái)的則是市場(chǎng)的矛盾與困惑，亟需“描實(shí)”完善，否則將成為套利的空間，增大治理的成本，影響治理的實(shí)效。

目前，現(xiàn)金貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是一個(gè)全球性現(xiàn)象，如同現(xiàn)金貸產(chǎn)生的根源——金融服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)尾人群融資需求，一樣具有全球性特征?，F(xiàn)金貸特有的商業(yè)模式、特殊的服務(wù)群體所衍生出的“消金三惡”(即高利率、多頭借貸、不當(dāng)催收)是困擾各國(guó)監(jiān)管部門的共同問(wèn)題。

毋庸置疑，遏制高利貸、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益是監(jiān)管者應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。這方面，世界各國(guó)的監(jiān)管立法已經(jīng)走在了前面，也為我們提供了許多可資借鑒的做法。

如日本政府為遏制貸金產(chǎn)業(yè)普遍存在的“消金三惡”，從2000年起對(duì)《貸金業(yè)務(wù)法規(guī)》進(jìn)行連續(xù)修正，對(duì)貸款行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)性管制；2006年日本最高法院頒布《利息限制法》，規(guī)定消費(fèi)貸款公司的年利率不得超過(guò)20%；同時(shí)，為了防止貸金從業(yè)者過(guò)度授信、債務(wù)人多頭借貸，在借款人的借款余額方面，修正的新法規(guī)定借款人貸款余額不得超過(guò)年總收入的三分之一，否則新的借款將被禁止。美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局(CFPB)2016年發(fā)布了關(guān)于Payday Loan的新規(guī)征求意見(jiàn)稿，主要包括：終止被其稱之為“債務(wù)陷阱”(Debt traps)的現(xiàn)象、提供低風(fēng)險(xiǎn)且長(zhǎng)期貸款選項(xiàng)、確保借款人有償還能力等多項(xiàng)進(jìn)一步控制風(fēng)險(xiǎn)的措施。2017年10月5日，CFPB又出臺(tái)新規(guī)，限制現(xiàn)金貸債務(wù)“陷阱”，該規(guī)定要求出借人放貸前評(píng)估借款人是否有能力還款。

他山之石可以攻玉。毋庸諱言，此次出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)的通知》，代表的是一場(chǎng)監(jiān)管整治的開始。針對(duì)金融領(lǐng)域出現(xiàn)的亂象，我們或許需要暴風(fēng)驟雨式的整治；但更需要的是法制的健全。唯有加快相關(guān)法律制度的建設(shè)，才能使監(jiān)管真正做到有法可依。唯有基于法制的監(jiān)管，才具有水滴石穿的韌性。

來(lái)源：中經(jīng)新緯 作者：李庚南