“黑飛”危害公共安全 無人機(jī)立法應(yīng)解決哪些問題

5月9日中午,重慶機(jī)場(chǎng)南部方向受到無人機(jī)干擾,航班起降受到影響,12架次航班備降外場(chǎng)。記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局了解到,今年以來,重慶已出現(xiàn)多起無人機(jī)影響航道導(dǎo)致民航航班躲避的情況。

近年來,無人機(jī)消費(fèi)市場(chǎng)井噴。然而,由于無人機(jī)生產(chǎn)、飛行和運(yùn)用等仍未有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn),加之相關(guān)部門監(jiān)管不力,無人機(jī)“闖禍”事件時(shí)有發(fā)生,且愈演愈烈。

在去年的重慶“兩會(huì)”上,重慶市人大代表、西南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院副院長魏沙平就建議抓緊制定無人機(jī)飛行活動(dòng)管理辦法,確保這一行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

5月10日,重慶市公安局發(fā)布了加強(qiáng)民用無人駕駛航空器飛行管理的通告,“通告”要求,重慶行政區(qū)域內(nèi)使用民用無人駕駛航空器進(jìn)行飛行活動(dòng)的,必須遵守相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章；同時(shí)也對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn),民用無人駕駛航空器嚴(yán)禁飛行區(qū)域等進(jìn)行了明確。

公安機(jī)關(guān)針對(duì)無人機(jī)管理發(fā)布“通告”,加大參與無人機(jī)監(jiān)管的力度,這在全國范圍內(nèi)并不多見。

近日,《法制日?qǐng)?bào)》記者與重慶社會(huì)問題研究所共同就目前重慶市無人機(jī)的管理狀況、無人機(jī)無監(jiān)管飛行存在哪些隱患、相關(guān)部門如何應(yīng)對(duì)、如何立法規(guī)制等問題進(jìn)行了調(diào)查采訪。

飛行準(zhǔn)入門檻高“黑飛”現(xiàn)象普遍

去年以來,多家媒體報(bào)道了重慶多個(gè)行政執(zhí)法部門運(yùn)用無人機(jī)進(jìn)行執(zhí)法取證的新聞。除了對(duì)無人機(jī)優(yōu)越性能進(jìn)行宣傳,這些報(bào)道并未涉及使用無人機(jī)是否經(jīng)過審批、駕駛員是否有相關(guān)資質(zhì)等內(nèi)容。

根據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定,操控重量大于7公斤的無人機(jī)進(jìn)行飛行活動(dòng),或飛行范圍超過視距內(nèi)半徑500米、相對(duì)高度高于120米,應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門提出劃設(shè)臨時(shí)飛行空域的申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行。

對(duì)于如何界定是否屬于“黑飛”,重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀“通告”時(shí)表示,根據(jù)《通用航空飛行管制條例》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定,未向國家飛行管制部門提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng),或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃實(shí)施的無人機(jī)違規(guī)飛行均為“黑飛”。

《法制日?qǐng)?bào)》記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局副書記湯軍處獲悉:“目前在中國進(jìn)行無人機(jī)飛行需要滿足三個(gè)條件:操作人員具有無人機(jī)駕駛執(zhí)照；軍方審批的合法空域；申報(bào)民航飛行計(jì)劃。

而據(jù)重慶首個(gè)無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)人張洪介紹,目前國內(nèi)的低空飛行活動(dòng)還必須依據(jù)《中華人民共和國民用航空法》等法律法規(guī),必須由在工商部門和行業(yè)主管部門同時(shí)登記注冊(cè)的公司向飛行管制部門提出申請(qǐng),獲得批準(zhǔn)后方可飛行,個(gè)人報(bào)備暫時(shí)不予批準(zhǔn)。

“有時(shí)候我們‘黑飛’也屬無奈。”航拍攝影愛好者向某告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,個(gè)人難以申請(qǐng)空域是“黑飛”的主要原因。“一旦出現(xiàn)意外,后果的確很嚴(yán)重。我們希望相關(guān)部門能給我們一條合法的途徑”。

“無人機(jī)飛行必須申請(qǐng)空域和計(jì)劃,為了更加方便無人機(jī)的使用,重慶無人機(jī)飛行審批流程正在進(jìn)行簡化。”湯軍介紹。

對(duì)于無人機(jī)飛行審批,重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,根據(jù)《通用航空飛行管制條例》的相關(guān)規(guī)定,使用民用無人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出飛行計(jì)劃申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。重慶市臨時(shí)空域申請(qǐng)部門為西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部航空管制處；飛行計(jì)劃申請(qǐng)部門為民航重慶空中交通管理分局。

“通告”稱,未經(jīng)批準(zhǔn),嚴(yán)禁民用無人駕駛航空器在規(guī)定區(qū)域上空飛行。那么未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)進(jìn)行飛行的,將受到怎樣的處罰呢?

重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,根據(jù)《通用航空飛行管制條例》第四十一條規(guī)定,從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人違反本條例規(guī)定,有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行的；未按批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃飛行的；不及時(shí)報(bào)告或者漏報(bào)飛行動(dòng)態(tài)的；未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)等情形之一的,由有關(guān)部門按照職責(zé)分工責(zé)令改正,給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的,處2萬元以上10萬元以下罰款,并可給予責(zé)令停飛1個(gè)月至3個(gè)月、暫扣直至吊銷經(jīng)營許可證、飛行執(zhí)照的處罰；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的,依照刑法關(guān)于重大飛行事故罪或者其他罪的規(guī)定,依法追究刑事責(zé)任。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前重慶市操作無人機(jī)飛行的人員約有1.3萬人,且逐年上升,而擁有無人機(jī)駕駛執(zhí)照的僅有230人左右。且絕大部分無照無人機(jī)使用者在室外操作時(shí)都實(shí)現(xiàn)了視距外飛行。

銷售環(huán)節(jié)也是對(duì)無人機(jī)監(jiān)管的重要一環(huán)。然而,記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于目前無人機(jī)市場(chǎng)缺乏一個(gè)系統(tǒng)的管理體系,工商等職能部門對(duì)無人機(jī)銷售環(huán)節(jié)無法進(jìn)行有效監(jiān)管。使用者在購買無人機(jī)時(shí)也不用進(jìn)行身份認(rèn)證。

據(jù)向某介紹,一些商家還會(huì)私下為使用者提供無人機(jī)改造零配件。使用者經(jīng)過自行改造,便可使無人機(jī)的性能大大提升,能夠飛得更高、更遠(yuǎn)。

“只要不在機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、重要軍事設(shè)施等敏感區(qū)域附近駕駛無人機(jī),幾乎很難被人發(fā)現(xiàn),就算是發(fā)生墜落傷人或影響其他軍民飛行器正常飛行的事故,如沒被當(dāng)場(chǎng)抓獲,便可逃避法律法規(guī)制裁。”這是在重慶無人機(jī)使用者之間公認(rèn)的事實(shí)。

“黑飛”存多重隱患危害公共安全

無人機(jī)無序飛行極易干擾軍民飛行器正常運(yùn)行,甚至可能釀成飛行事故,給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成損失。

《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱資料發(fā)現(xiàn),今年以來,國內(nèi)已有多家機(jī)場(chǎng)多次發(fā)生無人機(jī)等飛行物入侵機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)、妨礙航班運(yùn)行安全的事件。2月3日,深圳機(jī)場(chǎng)有三個(gè)航班機(jī)組同時(shí)報(bào)告,在飛機(jī)起飛或落地過程中發(fā)現(xiàn)疑似無人機(jī)的不明升空物,威脅飛行安全?？展懿块T在接報(bào)后采取緊急措施,調(diào)整進(jìn)出港航班間隔的同時(shí)指揮空中飛機(jī)避讓,導(dǎo)致多個(gè)出港航班出現(xiàn)不同程度的延誤。

對(duì)于無人機(jī)“黑飛”的危害,重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱,根據(jù)相關(guān)實(shí)驗(yàn),一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時(shí)的大飛機(jī)相撞,產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費(fèi)級(jí)無人機(jī)的重量為1.5千克至150千克,通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成,無人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞,嚴(yán)重時(shí)可能造成機(jī)毀人亡的慘劇。另外還可能造成地面人身財(cái)產(chǎn)安全(墜機(jī)落體)等。

無人機(jī)存在的主要隱患風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是對(duì)航班正常飛行的干擾。記者調(diào)查了解到,使用無人機(jī)隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標(biāo)的暴露。

據(jù)了解,目前,重慶市無人機(jī)飛行限高多在500米左右,自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像,經(jīng)過改裝的無人機(jī)還可搭載性能更高的攝像器材,從而獲得更加清晰的圖像。

一些攝影愛好者常常利用無人機(jī)進(jìn)行高空航拍,并將航拍圖片上傳至互聯(lián)網(wǎng)供網(wǎng)友分享,個(gè)別愛好者為獲取點(diǎn)擊率和知名度,特意上傳一些敏感區(qū)域航拍照片,使重要軍事設(shè)施暴露,帶來泄密隱患。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無人機(jī),發(fā)現(xiàn)通過安裝在無人機(jī)上的攝像頭可以清晰拍攝基地內(nèi)部全貌。

此外,由于無人機(jī)目標(biāo)小、速度快、易操控、隱蔽性強(qiáng),且具有一定的負(fù)重能力,加之可隨意購買使用,有可能被別有用心人員利用,成為開展非法活動(dòng)的工具。

在回答《法制日?qǐng)?bào)》記者關(guān)于利用無人機(jī)實(shí)施違法行為會(huì)受到怎樣處罰的問題時(shí),重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,不論是否經(jīng)過批準(zhǔn),利用無人機(jī)實(shí)施擾亂單位秩序、尋釁滋事等違反治安管理的行為,公安機(jī)關(guān)都有權(quán)依照治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定給予處罰,特別是在“通告”確定的區(qū)域內(nèi),因其違法飛行活動(dòng)易造成嚴(yán)重后果,公安機(jī)關(guān)將依法處罰。另外,駕駛(操控)無人機(jī)的人員未取得操作(駕駛)資格證明文件的,公安機(jī)關(guān)亦有權(quán)依法給予治安管理處罰。

監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫

“‘黑飛’無人機(jī)通常是遭到舉報(bào)后被查處,執(zhí)法部門通常是公安機(jī)關(guān)。使用者即使拿到無人機(jī)駕照,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門認(rèn)可的情況?”已經(jīng)從事無人機(jī)航拍1年多的賀某認(rèn)為,監(jiān)管部門之間職責(zé)不明確,是他進(jìn)行無人機(jī)駕駛最擔(dān)心的事情。

無人機(jī)“黑飛”,相關(guān)部門將如何處置?重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說,國家已經(jīng)明確規(guī)定了無人機(jī)管理的職責(zé)。

空軍負(fù)責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管,組織對(duì)空中不明情況的查證處置,參與違法違規(guī)飛行活動(dòng)的地面查處；民航負(fù)責(zé)無人機(jī)登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報(bào)備,對(duì)違規(guī)飛行活動(dòng)進(jìn)行地面查處；地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)處置,配合有關(guān)單位對(duì)違法違規(guī)飛行的單位和個(gè)人進(jìn)行查處。

另外,公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項(xiàng),可以對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的行為和第六十四條第二項(xiàng)之規(guī)定對(duì)無證駕駛行為給予治安處罰。

公安機(jī)關(guān)在具體處置過程中,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任,對(duì)違反治安管理的給予治安處罰,其他情況移交相關(guān)部門處理。

“通告”的發(fā)布,也表明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到無人機(jī)對(duì)于公共安全的危害,并力求參與到對(duì)無人機(jī)的有效監(jiān)管中。

根據(jù)“通告”規(guī)定,未經(jīng)審批不得飛行無人機(jī)。這一規(guī)定有何法律依據(jù)?重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,國務(wù)院、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機(jī)場(chǎng)飛行空域、航路、航線及需要?jiǎng)澰O(shè)臨時(shí)飛行空域的,均應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出申請(qǐng),經(jīng)飛行管制部門批準(zhǔn)后方可使用空域,以及實(shí)施飛行前,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計(jì)劃申請(qǐng),按照批準(zhǔn)權(quán)限,經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施等。因此,“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無人機(jī),有充分的法律依據(jù)。

“與井噴式發(fā)展的無人機(jī)市場(chǎng)相比,相關(guān)立法存在缺失、監(jiān)管措施比較滯后。”中國民航大學(xué)副研究員劉曉山認(rèn)為。

由于無人機(jī)“黑飛”闖禍不斷,世界各國都在抓緊完善相關(guān)管理?xiàng)l例。目前我國關(guān)于無人機(jī)的法律法規(guī)存在較大空白,而美國在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn),尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗(yàn)于我國而言具有一定借鑒意義。

美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)對(duì)于美國境內(nèi)的無人機(jī)管理一向以嚴(yán)格著稱,前不久,FAA剛對(duì)芝加哥航拍公司開出了20萬美元的罰單。而緊接著美國新罕布爾州便出臺(tái)了無人機(jī)管理法案,嚴(yán)格程度較FAA更勝一籌,業(yè)界稱其為史上最嚴(yán)。

目前,我國出臺(tái)了《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定,但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng),對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒有詳細(xì)的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則,特別是對(duì)無人機(jī)低空空域的飛行活動(dòng)沒有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

據(jù)重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,針對(duì)無人機(jī)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問題,國家空管委組織起草了《無人機(jī)飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件,對(duì)無人機(jī)的登記、飛行管理、空域使用等作出了全面規(guī)定,正在公開征求意見；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿),其中新增了對(duì)無人機(jī)違法飛行的治安處罰條款,也正在公開征求意見。

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師杜蘇認(rèn)為,公安機(jī)關(guān)有必要介入無人機(jī)的監(jiān)管,要加強(qiáng)法治宣傳和執(zhí)法力度,嚴(yán)厲打擊利用無人機(jī)開展違法犯罪活動(dòng)。執(zhí)法中會(huì)有無人機(jī)捕獲的問題,作為強(qiáng)制行為最好也由公安機(jī)關(guān)來實(shí)施,這樣也能對(duì)接現(xiàn)有法律框架,目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。

“在空中,民航一般自己可以處理,但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了。”杜蘇說。

杜蘇認(rèn)為,無人機(jī)參照載人航空器制定一個(gè)管理標(biāo)準(zhǔn)不難,但最好以部門規(guī)章的形式頒布,不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布。目前專業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問題是,法律非常粗疏,各種概念全靠內(nèi)部文件界定,但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說的法源,很容易發(fā)生合法性爭議,導(dǎo)致全盤效力紊亂。

鏈接　　　　

4月14日至4月30日,四川成都雙流機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生9起無人機(jī)擾航事件。總計(jì)造成114個(gè)航班備降、超過40個(gè)航班延誤、4架飛機(jī)返航、超1萬旅客出行受阻被滯留機(jī)場(chǎng)。5月5日,四川省公安廳機(jī)場(chǎng)公安局召開關(guān)于近期查處成都雙流國際機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域無人機(jī)違法飛行案件的情況通報(bào)會(huì):4月21日12時(shí),戴某未經(jīng)西部戰(zhàn)區(qū)空軍和民航空中管制部門批準(zhǔn),在成都市雙流區(qū)協(xié)和街道錦江路五段一無名路進(jìn)行無人機(jī)飛行操作。成都市公安局雙流區(qū)分局對(duì)該男子作出了行政拘留5日并收繳無人機(jī)的處罰。4月22日16時(shí)許,夏某未經(jīng)西部戰(zhàn)區(qū)空軍和民航空中管制部門批準(zhǔn),在成都市雙流區(qū)永安鎮(zhèn)鳳凰村11組永安水庫旁進(jìn)行無人機(jī)飛行操作。成都市公安局雙流區(qū)分局對(duì)該男子作出了行政拘留5日并收繳無人機(jī)的處罰。4月23日15時(shí)許,張某未經(jīng)西部戰(zhàn)區(qū)空軍和民航空中管制部門批準(zhǔn),在成都市雙流區(qū)永安鎮(zhèn)毛家灣公園足球場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行遙控模型飛機(jī)飛行操作。成都市公安局雙流區(qū)分局對(duì)該女子作出了行政拘留5日并收繳模型飛機(jī)、電池及遙控器的處罰。

4月20日,江蘇南京祿口機(jī)場(chǎng)發(fā)生一起因無人機(jī)影響航班正常起降事件,導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)14個(gè)航班晚點(diǎn)。

5月1日,云南昆明機(jī)場(chǎng)被無人機(jī)干擾。據(jù)估算,當(dāng)天共約42個(gè)航班(造成28個(gè)航班備降、4個(gè)航班返航和10個(gè)航班積壓)、近萬余名旅客出行受到影響。

5月8日16時(shí)30分左右,四川省綿陽市南郊機(jī)場(chǎng)分局接到南郊機(jī)場(chǎng)空管反映,稱在附近某學(xué)校有人在放飛無人機(jī)。經(jīng)民警調(diào)查發(fā)現(xiàn),此次在南郊機(jī)場(chǎng)放飛無人機(jī)的男子姓蔣,系安州區(qū)某婚慶公司工作人員。據(jù)蔣某介紹,當(dāng)天他放飛無人機(jī)是為他人拍照,飛行高度只有10多米,自認(rèn)為不會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)航班造成影響。鑒于蔣某的行為尚未影響機(jī)場(chǎng)航班的正常起降,南郊機(jī)場(chǎng)分局依據(jù)治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定,以擾亂公共場(chǎng)所秩序?qū)κY某處以行政拘留5日的處罰。