交行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平：金融監(jiān)管體制改革難在如何全局性協(xié)同推進(jìn)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 沙 斐 每經(jīng)編輯 姚茂敦    

每經(jīng)記者 沙 斐 每經(jīng)編輯 姚茂敦

近年來(lái)，在金融新業(yè)態(tài)和跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)的背景下，對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革的聲音不絕于耳。

李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中也提出，“穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，有序化解處置突出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，整頓規(guī)范金融秩序，筑牢金融風(fēng)險(xiǎn)‘防火墻’。”

“近年來(lái)，金融領(lǐng)域跨行業(yè)跨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。在此背景下，分業(yè)監(jiān)管與綜合經(jīng)營(yíng)之間的矛盾不斷凸顯。”交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平近日在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）專(zhuān)訪時(shí)指出，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制已無(wú)法滿足金融跨行業(yè)跨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所需監(jiān)管需求，需要加強(qiáng)統(tǒng)一的宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管。

●宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管互為補(bǔ)充

NBD：您認(rèn)為當(dāng)前金融監(jiān)管體制中有哪些弊端？

連平：當(dāng)前的分業(yè)金融監(jiān)管體制主要存在四方面問(wèn)題：

一是新興領(lǐng)域存在監(jiān)管盲區(qū)。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)欠缺主動(dòng)監(jiān)管結(jié)構(gòu)復(fù)雜、責(zé)任重大新興業(yè)務(wù)的意愿；另一方面，不同監(jiān)管部門(mén)對(duì)跨市場(chǎng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)監(jiān)管難度較大。

二是多頭監(jiān)管易引發(fā)監(jiān)管套利，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱匿并放大。比如，受監(jiān)管理念及不同行業(yè)發(fā)展特征差異影響，不同行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在資本約束、信披等方面的標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，某一監(jiān)管機(jī)構(gòu)為降低風(fēng)險(xiǎn)而收緊監(jiān)管的行為常常事與愿違，金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管壓力下可將業(yè)務(wù)通過(guò)多重渠道轉(zhuǎn)移至其他監(jiān)管要求較低的市場(chǎng)。

三是各監(jiān)管部門(mén)集監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展職能于一身無(wú)助于風(fēng)險(xiǎn)防范。各監(jiān)管部門(mén)為推動(dòng)行業(yè)改革發(fā)展而有放松監(jiān)管、默許高風(fēng)險(xiǎn)金融活動(dòng)的動(dòng)力。而風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)后，監(jiān)管部門(mén)又往往傾向于嚴(yán)防死守、不愿打破剛兌進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積累。

四是貨幣當(dāng)局游離于金融監(jiān)管之外不利于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這一分離狀態(tài)導(dǎo)致貨幣政策與宏觀審慎政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，還加大了貨幣當(dāng)局從其他分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取核心監(jiān)管數(shù)據(jù)的難度。貨幣當(dāng)局難以全面、及時(shí)、準(zhǔn)確掌握微觀金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)情況，其防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力也相應(yīng)大打折扣。

NBD：金融監(jiān)管體制要想符合當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)往哪個(gè)方向努力？最大阻力是什么？

連平：2008年的國(guó)際金融危機(jī)充分暴露了原有金融監(jiān)管體制未能統(tǒng)籌好宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管，以致無(wú)法從逆周期視角前瞻性采取有效措施防范風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳播。監(jiān)管體制落后于金融創(chuàng)新、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、有效信息共享機(jī)制缺乏，以及有序處置金融風(fēng)險(xiǎn)的工具和經(jīng)驗(yàn)不足，也是原有體制的重要缺陷。

我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵，在于如何統(tǒng)籌構(gòu)建好宏微觀審慎政策和監(jiān)管框架。

宏觀審慎政策旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，既通過(guò)逆周期監(jiān)管平滑金融業(yè)的周期性波動(dòng)，又通過(guò)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性、資本要求等監(jiān)管避免風(fēng)險(xiǎn)跨市場(chǎng)傳染。微觀審慎監(jiān)管則主要在于監(jiān)督單個(gè)金融機(jī)構(gòu)行為穩(wěn)健、合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管需要互為補(bǔ)充，統(tǒng)籌構(gòu)建宏微觀審慎監(jiān)管體系才能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)。將二者職能完全統(tǒng)一于貨幣當(dāng)局需要考慮監(jiān)管能力、必要的分工以及對(duì)逆周期宏觀調(diào)控的影響。折中的考慮是將宏觀審慎政策及與金融穩(wěn)定密切相關(guān)的部分微觀審慎監(jiān)管職能賦予貨幣當(dāng)局，其他微觀審慎監(jiān)管職能則賦予其他機(jī)構(gòu)，但微觀審慎監(jiān)管職能具體該如何分解、分配仍需進(jìn)一步研究、探索。

金融監(jiān)管體制改革的難點(diǎn)在于如何全局性協(xié)同推進(jìn)、避免單個(gè)市場(chǎng)變化對(duì)其他市場(chǎng)的不利影響。當(dāng)前，重大改革雖有頂層設(shè)計(jì)，但方案出自某個(gè)部門(mén)，雖然這些設(shè)計(jì)是總體性、方向性和原則性的，卻免不了會(huì)帶有部門(mén)色彩。在具體貫徹落實(shí)時(shí)，往往是將其分解成不同部分，由不同職能部門(mén)負(fù)責(zé)具體方案并加以實(shí)施，這也容易導(dǎo)致改革實(shí)施的部門(mén)化。而金融市場(chǎng)具有很強(qiáng)的整體性和聯(lián)動(dòng)性。

NBD：新舊監(jiān)管體制交替過(guò)程中，應(yīng)怎樣做才能平滑過(guò)渡？

連平：新舊監(jiān)管體制交替過(guò)程中，市場(chǎng)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)去杠杠而導(dǎo)致的流動(dòng)性收縮。統(tǒng)一監(jiān)管意味著不同市場(chǎng)、不同行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將趨于統(tǒng)一，監(jiān)管套利行為將大為縮減、金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)一步收縮，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性收緊。統(tǒng)一監(jiān)管還意味著部分跨市場(chǎng)新興業(yè)務(wù)監(jiān)管盲區(qū)減少，也將進(jìn)一步導(dǎo)致流動(dòng)性收縮。而流動(dòng)性迅速收縮往往是金融風(fēng)險(xiǎn)暴露的觸發(fā)因素，需要高度警惕。尤其是在當(dāng)前降杠桿和抑泡沫的背景下，需要關(guān)注和防范由各監(jiān)管部門(mén)齊頭并進(jìn)，采取同方向措施所形成的流動(dòng)性收緊風(fēng)險(xiǎn)。

●現(xiàn)有監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善加強(qiáng)

NBD：近期，為規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資管業(yè)務(wù)，“一行三會(huì)”等部門(mén)正起草統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，您怎么看？

連平：你提到的資管監(jiān)管新規(guī)主要有四方面值得關(guān)注：一是結(jié)合之前央行上調(diào)貨幣政策操作利率等舉措，監(jiān)管部門(mén)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、加快金融去杠桿的態(tài)度非常堅(jiān)決，金融領(lǐng)域防風(fēng)險(xiǎn)、控杠桿將是全年主題；二是此次資管新規(guī)由央行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)參與制訂，體現(xiàn)出我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)機(jī)制正在加強(qiáng)，宏微觀審慎性管理緊密配合且在向央行集中；三是若這些監(jiān)管新規(guī)都能落實(shí)，將對(duì)資管行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，銀行須順應(yīng)監(jiān)管變化，加快資管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型；四是跨行業(yè)的資管新規(guī)意味著因不同市場(chǎng)監(jiān)管制度寬嚴(yán)不一而導(dǎo)致的資管行業(yè)監(jiān)管套利模式將走向萎縮，但需警惕這一過(guò)程中各金融機(jī)構(gòu)杠桿出清、資產(chǎn)負(fù)債表收縮而引發(fā)的流動(dòng)性緊張及二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。

NBD：您對(duì)當(dāng)前金融監(jiān)管架構(gòu)變革有何建議？

連平：目前，可在三方面加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)、明晰監(jiān)管職責(zé)：

一是完善并加強(qiáng)“一行三會(huì)”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。提升現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)威性，對(duì)涉及金融業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、宏微觀審慎監(jiān)管、創(chuàng)新產(chǎn)品、業(yè)態(tài)監(jiān)管以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)管控等重大問(wèn)題集體研究分析、協(xié)同決策，并督導(dǎo)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)涵不僅局限于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)作，還包括中央與地方監(jiān)管的上下聯(lián)動(dòng)，建議盡快明確中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)分工。

二是進(jìn)一步厘清各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，逐步由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)換?？蓞⒄諊?guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)宏、微觀監(jiān)管職責(zé)盡可能較為明確地分解。其中宏觀審慎政策及涉及金融穩(wěn)定的微觀審慎監(jiān)管職責(zé)似可賦予央行，而行為監(jiān)管和其他微觀審慎監(jiān)管職責(zé)保留在各分業(yè)監(jiān)管部門(mén)或是未來(lái)可能成立的統(tǒng)一行為監(jiān)管部門(mén)。為解決監(jiān)管空白和重復(fù)并存的問(wèn)題，建議依據(jù)金融創(chuàng)新所實(shí)現(xiàn)的基本功能而非金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類(lèi)別來(lái)確定相應(yīng)監(jiān)管歸屬和規(guī)則，盡快研究修改《商業(yè)銀行法》等法律，根據(jù)產(chǎn)品性質(zhì)劃分監(jiān)管歸屬。

三是合理提升央行宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高宏觀調(diào)控的及時(shí)性和監(jiān)管有效性?？裳芯靠紤]將監(jiān)管部門(mén)指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)職能適當(dāng)分離，逐步將引導(dǎo)行業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展規(guī)劃的職能移交給行業(yè)協(xié)會(huì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)則主要從風(fēng)險(xiǎn)管控和業(yè)務(wù)合規(guī)的角度對(duì)行業(yè)發(fā)展提出建議和指引。可針對(duì)貨幣政策相關(guān)操作在一定范圍內(nèi)加以授權(quán)，使其更大范圍內(nèi)靈活、及時(shí)地微調(diào)貨幣政策和運(yùn)用宏觀審慎管理工具。

NBD：當(dāng)前，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)加劇是否已與現(xiàn)有的監(jiān)管體制形成錯(cuò)位？

連平：近年來(lái)，金融領(lǐng)域跨行業(yè)跨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管與綜合經(jīng)營(yíng)之間的矛盾不斷凸顯。

一方面，綜合化運(yùn)營(yíng)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨業(yè)金融機(jī)構(gòu)并表風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)交叉持股容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)交叉感染，監(jiān)管部門(mén)需對(duì)不同行業(yè)、不同市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行并表管理以防控金融集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)及不同內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

另一方面，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)新興業(yè)務(wù)鏈條延伸給分業(yè)監(jiān)管體制防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同市場(chǎng)的金融創(chuàng)新導(dǎo)致客戶往往需要通過(guò)多類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、接受復(fù)雜的產(chǎn)品設(shè)計(jì)方案才可最終獲取資金，某一環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)很容易傳導(dǎo)至其他環(huán)節(jié)進(jìn)而可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但目前監(jiān)管體制缺乏綜合的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系及處置機(jī)制。

總之，分業(yè)監(jiān)管體制已難滿足金融跨行業(yè)跨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所需監(jiān)管需求，需加強(qiáng)統(tǒng)一宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管，統(tǒng)籌管理好相關(guān)機(jī)構(gòu)、設(shè)施和信息。

指導(dǎo)與監(jiān)管分離

可研究考慮將監(jiān)管部門(mén)指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)職能適當(dāng)分離，逐步將引導(dǎo)行業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展規(guī)劃的職能移交給行業(yè)協(xié)會(huì)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)則主要從風(fēng)險(xiǎn)管控和業(yè)務(wù)合規(guī)的角度對(duì)行業(yè)發(fā)展提出建議和指引。可針對(duì)貨幣政策相關(guān)操作在一定范圍內(nèi)加以授權(quán)，使其更大范圍內(nèi)靈活、及時(shí)地微調(diào)貨幣政策和運(yùn)用宏觀審慎管理工具。