宅基地流轉(zhuǎn)擴(kuò)圍？國(guó)土部“正在研究”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張 雯 每經(jīng)編輯 賈運(yùn)可    

每經(jīng)記者 張 雯 每經(jīng)編輯 賈運(yùn)可

針對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，一道擴(kuò)圍的口子似乎正悄然“撕開(kāi)”。

2月9日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)趙龍?jiān)谛侣劙l(fā)布會(huì)上表示，“國(guó)家正在推進(jìn)‘三項(xiàng)改革’的試點(diǎn)，包括土地征收、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和宅基地的使用，宅基地下一步怎么在集體組織成員之間或者是能不能在更大范圍之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，我們正在研究。”

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，長(zhǎng)期以來(lái)，作為農(nóng)民的基本福利，宅基地有其特定使用對(duì)象，即農(nóng)村集體組織成員。為了維護(hù)農(nóng)民的居住條件和居住安全，國(guó)家嚴(yán)格限制宅基地在非集體經(jīng)濟(jì)成員之間的流轉(zhuǎn)。而最近兩年，宅基地進(jìn)入“改革時(shí)間”，部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)宅基地的有償退出、跨村流轉(zhuǎn)。

對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)的這種“擴(kuò)圍”，趙龍?zhí)貏e指出，最后需要通過(guò)法律的形式把它確定下來(lái)。在目前的情況下，還是要維持農(nóng)村宅基地必須是集體組織成員內(nèi)部的一種分配和流轉(zhuǎn)，城里人特別是工商資本是不能夠進(jìn)入到農(nóng)村進(jìn)行宅基地的交易和買賣的。

律師：擴(kuò)圍需先修訂法律

長(zhǎng)期以來(lái)，向來(lái)被局限在集體組織成員之間流轉(zhuǎn)的宅基地，在學(xué)界存在較大爭(zhēng)議。

“按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸本村村民集體所有，而使用權(quán)歸各戶村民，且不得繼承。這就造成了，作為集體土地的所有權(quán)人，村民集體本應(yīng)依法享有對(duì)宅基地完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能。但在實(shí)際操作中，宅基地使用權(quán)及地上物的建設(shè)、修整需要取得行政機(jī)關(guān)審批，這是一種行政權(quán)力高過(guò)土地所有權(quán)的表現(xiàn)。今年一號(hào)文件里也專門提到，要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。”上海申赫律師事務(wù)所合伙人耿帥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“談到宅基地流轉(zhuǎn)‘擴(kuò)圍’，需要修訂法律，否則會(huì)涉及到‘違權(quán)’”。

在耿帥看來(lái)，宅基地改革的進(jìn)程始終面臨法律突破問(wèn)題，按照現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，宅基地流轉(zhuǎn)“擴(kuò)圍”需要對(duì)法律作出修訂。

“十多年前，在浙江部分地區(qū)即進(jìn)行了宅基地可以在不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)的改革，也涉及法律突破的問(wèn)題。”耿帥表示，“另外，雖然法律規(guī)定農(nóng)村村民‘一戶一宅’，但由于房屋繼承等原因，客觀存在許多所謂‘合法的一戶多宅’的現(xiàn)象，以及私下違規(guī)轉(zhuǎn)讓地上房屋進(jìn)而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)被一并轉(zhuǎn)移的案例。在城郊、城中村等，隱性流轉(zhuǎn)更是十分盛行。針對(duì)這些問(wèn)題，一方面需要作出法律條例的修改；另一方面，可通過(guò)宅基地有償使用和退出機(jī)制來(lái)顯化宅基地價(jià)值。”

針對(duì)趙龍談及的下一步宅基地“能不能在更大范圍之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)”，一位來(lái)自農(nóng)業(yè)部的人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“就目前信息來(lái)看，更大的可能是突破‘本集體組織’的限制，在相鄰集體組織乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)。因?yàn)樵诒炯w內(nèi)宅基地的流轉(zhuǎn)較難體現(xiàn)其價(jià)值。至于說(shuō)擴(kuò)到更大的范圍，那就必然涉及到小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題了。從目前法律規(guī)定來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房是肯定不會(huì)得到‘正名’的。”

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，趙龍表示，“宅基地是農(nóng)民的基本福利制度，它是有特定對(duì)象的，它的對(duì)象就是農(nóng)村集體組織的成員，所以說(shuō)城里人是不應(yīng)該得到農(nóng)村宅基地的。為了維護(hù)農(nóng)民的居住條件和居住安全，國(guó)家嚴(yán)格限制宅基地在非集體經(jīng)濟(jì)成員之間的流轉(zhuǎn)……按照法律和登記規(guī)則，城市居民是拿不到合法產(chǎn)權(quán)的。”

宅基地閑置問(wèn)題突出

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，2015年，全國(guó)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革（農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、宅基地制度改革、土地征收制度改革）在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)推廣展開(kāi)，其中宅基地改革圍繞權(quán)益保障和取得方式、有償使用和退出、完善管理制度等幾個(gè)方面進(jìn)行。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月底，在15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)中，11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共辦理農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地）抵押貸款188宗，總額約1.4億元，14個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共退出宅基地14500多戶，退出面積6200多畝。

在多位業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，宅基地改革中的重要一環(huán)便是如何處理閑置宅基地。

針對(duì)宅基地閑置情況，《瞭望》2014年刊登調(diào)查報(bào)道，指出“部分村落農(nóng)房閑置十之八九，記者各地實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村莊農(nóng)房閑置情況突出，尤其是‘空心村’和偏遠(yuǎn)山區(qū)。”湖南省政府參事段建南2016年發(fā)表文章稱，“粗略估計(jì)目前湖南農(nóng)村宅基地閑置10%~20%，個(gè)別地方達(dá)到30%以上。”央視財(cái)經(jīng)則在2015年末的一篇報(bào)道中引用中科院2013年的測(cè)算數(shù)據(jù)，直指全國(guó)宅基地總共約有2.7億畝，而空置的約有1.14億畝，占比超過(guò)了四成。

數(shù)據(jù)顯示，1995年，我國(guó)農(nóng)村人口達(dá)到8.6億人的高峰，當(dāng)年相應(yīng)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地2.46億畝。1996年至2010年，農(nóng)村常住人口減少了1.38億人，但2010年農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)到了2.48億畝，人均用地214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)150平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

值得注意的是，對(duì)于閑置宅基地如何盤活，今年中央一號(hào)文件提出了幾個(gè)思路，包括：探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展等。