“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃專家系列解讀之一：產業(yè)發(fā)展和轉移就業(yè)“雙輪驅動”確保有勞動能力貧困人口實現(xiàn)增收脫貧 2017-01-09 國家發(fā)改委

編者按：11月23日，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（國發(fā)﹝2016﹞64號），明確了“十三五”時期脫貧攻堅總體思路、基本目標、主要任務和保障措施，提出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的時間表和路線圖，是未來五年各地區(qū)各部門推進脫貧攻堅工作的行動指南。近日，國家發(fā)展改革委地區(qū)司組織有關專家撰寫“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃系列解讀文章，敬請關注。

“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃專家系列解讀之一：

產業(yè)發(fā)展和轉移就業(yè)“雙輪驅動”確保有勞動能力貧困人口實現(xiàn)增收脫貧

近日，國務院印發(fā)實施《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。產業(yè)發(fā)展和轉移就業(yè)雙輪統(tǒng)籌驅動，突出“造血式扶貧”，是《規(guī)劃》的重大亮點，也是新階段我國實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧的重要舉措，是解決貧困人口生存和發(fā)展問題的根本出路，是實現(xiàn)農村、農業(yè)以及農民現(xiàn)代化的重要支撐。

一、瞄準有勞動能力貧困人口，謀可持續(xù)增收脫貧之路

20世紀80年代中期以來，我國政府開始有組織、有計劃、大規(guī)模地開展農村扶貧開發(fā)，特別是黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局進行決策部署。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要思想，隨后不斷對這一重要思想進行闡釋和豐富，推動了“精準扶貧”思想落地。目前，我國已經形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧開發(fā)工作格局，《規(guī)劃》中具體化為產業(yè)發(fā)展脫貧、轉移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧、兜底保障、社會扶貧等方式與途徑，這些方式與途徑最終目的都是為了實現(xiàn)貧困人口向非貧困人口的轉移。對于有勞動能力的農村貧困人口來講，脫貧的方式無外乎通過農村產業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)就地脫貧和向農村產業(yè)以外轉移就業(yè)實現(xiàn)脫貧兩種。為此，《規(guī)劃》將產業(yè)發(fā)展脫貧和轉移就業(yè)脫貧作為提升造血功能的戰(zhàn)略途徑，對其發(fā)展重點和主要措施進行了系統(tǒng)設計。

二、發(fā)展產業(yè)，挖掘內部增收潛力

農村產業(yè)扶貧是由政府、企業(yè)、農戶多方主體共同參與的開發(fā)式扶貧，其目的是把農村產業(yè)化經營和產業(yè)扶貧開發(fā)結合起來，既促進企業(yè)的發(fā)展，又幫助農戶在產業(yè)發(fā)展過程中獲得相對穩(wěn)定的收入，增強其脫貧能力。多項跨國評估顯示，對于有效脫貧的作用，源于農業(yè)的國內生產總值增長，至少是源于非農業(yè)的國內生產總值增長的2倍，在我國農業(yè)帶來的總體經濟增長對于脫貧的作用比非農產業(yè)高出3.5倍。從微觀層面來講，農村產業(yè)相對投資少、技術水平要求低，且覆蓋面大，帶動范圍廣的特點，能使貧困農戶直接受益；從宏觀層面來講，農村產業(yè)發(fā)展有助于形成主導產業(yè)和特色拳頭產品，通過農民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體的帶動，促進資金、土地、技術等生產要素的流動重組，實現(xiàn)貧困地區(qū)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變。

《規(guī)劃》提出了產業(yè)發(fā)展脫貧的戰(zhàn)略方向，即立足貧困地區(qū)資源稟賦，以市場為導向，充分發(fā)揮農民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體作用，建立健全產業(yè)到戶到人的精準扶持機制，使貧困人口勞動技能得到提升，貧困戶經營性、財產性收入穩(wěn)定增加?！兑?guī)劃》設計了“3+2”的產業(yè)發(fā)展脫貧的戰(zhàn)略框架，“3”是指農林產業(yè)、旅游產業(yè)和電商產業(yè)三股地區(qū)經濟的內生動力，“2”是指資產收益、科技帶動兩個實現(xiàn)產業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的促進要素。一是發(fā)展農林產業(yè)，筑牢基礎。農林產業(yè)是貧困地區(qū)的基礎產業(yè)，涉及對象廣、涵蓋面大，具有非常好的益貧性，特別是加快形成農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系，有助于使貧困戶從中直接受益，帶動當地貧困人口就地就近就業(yè)。二是發(fā)展電商產業(yè)，尋找出口?！兑?guī)劃》將農村電子商務納入扶貧開發(fā)工作體系，作為精準扶貧的重要載體，引導電商平臺企業(yè)拓展農村業(yè)務，加強農產品網上銷售平臺建設，提升貧困戶運用電子商務創(chuàng)業(yè)增收的能力。三是發(fā)展旅游產業(yè)，促進融合。“旅游+”的農村經濟融合發(fā)展模式是適應當今市場需求，整體推進農村經濟一二三產業(yè)融合發(fā)展、構建現(xiàn)代農村經濟體系的重要途徑；也是完善農村利益聯(lián)結機制、實現(xiàn)農村社會利益均衡分配的重要手段。四是資產盤活，激發(fā)活力。喚醒長期沉睡的“三農”資產，是我國扶貧工作的革命性探索和嘗試，可以為扶貧產業(yè)的發(fā)展提供必要的生產要素，激發(fā)產業(yè)發(fā)展活力?！兑?guī)劃》提出建立健全持股貧困戶和農村集體經濟組織分享資產收益的分配機制，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益。五是科技引領，提檔升級?？萍寄軌蚨喾矫娲龠M農業(yè)的現(xiàn)代化，降低生產成本，是促進產業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展、提檔升級的關鍵促進要素?！兑?guī)劃》提出圍繞貧困地區(qū)產業(yè)的全鏈條技術需求，加大新品種、新技術、新成果的開發(fā)、引進、集成、試驗、示范力度，帶動貧困人口脫貧。

三、轉移就業(yè)，拓展外部增收空間

就業(yè)是民生之本，促進農村勞動力轉移就業(yè)是其中的重要內容。通過勞動力轉移培訓，提高貧困人口素質，提高農民群眾自我積累、自我發(fā)展能力，增強其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，把人口壓力轉化為資源優(yōu)勢，實現(xiàn)人口資源向人力資本的有效轉變，這是加快貧困農民脫貧致富步伐的有效途徑。職業(yè)技術培訓是目前我國提升貧困勞動力受教育水平、促進貧困人口向農村產業(yè)外轉移就業(yè)最重要的手段。據《中國的農村扶貧開發(fā)》白皮書介紹，培訓貧困家庭勞動力中80%以上實現(xiàn)轉移就業(yè)，接受培訓的勞動力比沒有接受培訓的勞動力月工資可提高300至400元人民幣。勞動力培訓在幫助貧困地區(qū)勞動力實現(xiàn)就業(yè)和增加收入的同時，也可以使他們學到新技術，接觸新觀念，增強自信心。

促進農村貧困人口轉移就業(yè)，幫助貧困人口通過就業(yè)獲得收入，既是脫貧重要途徑之一，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要任務。目前，農村貧困人口轉移就業(yè)面臨諸多困難和挑戰(zhàn)：一是隨著我國經濟增速換擋、結構調整加快、新舊產能轉換，不可避免會出現(xiàn)崗位需求減少的情況，農村貧困勞動力外出就業(yè)難度加大；二是隨著企業(yè)轉型升級，對勞動者職業(yè)素質的要求越來越高，但農村勞動力職業(yè)素質仍然總體偏低，與企業(yè)用工需求還存在很大的差距；三是很多轉移就業(yè)貧困人口的社會保險基本權益還沒有得到有效保障，受經濟下行影響，一些企業(yè)生產經營困難，效益下降，資金緊張，侵害農民工權益問題可能反彈；四是城市面向農民工的基本公共服務供給不足，子女就學、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等問題還比較突出。

為此，《規(guī)劃》強化了“職業(yè)培訓、就業(yè)服務、權益維護”三位一體的轉移就業(yè)脫貧工作模式，明確了轉移就業(yè)脫貧的戰(zhàn)略方向，即加強貧困人口職業(yè)技能培訓和就業(yè)服務，保障轉移就業(yè)貧困人口合法權益，開展勞務協(xié)作，推進就地就近轉移就業(yè)，促進已就業(yè)貧困人口穩(wěn)定就業(yè)和有序實現(xiàn)市民化、有勞動能力和就業(yè)意愿未就業(yè)貧困人口實現(xiàn)轉移就業(yè)。一是開展職業(yè)培訓，《規(guī)劃》提出了通過開展差異化技能培訓、整合培訓資源、創(chuàng)新培訓方式等進行就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，提高貧困家庭農民工職業(yè)技能培訓精準度、針對性和有效性。二是就業(yè)服務能力，《規(guī)劃》提出了輸入地政府應對已穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口予以當地住房保障、隨遷子女就學和享受城鎮(zhèn)基本公共服務等政策支持；依托東西部對口協(xié)作機制和對口支援工作機制，提高勞務輸出組織化程度，提升就業(yè)服務能力；將貧困人口轉移就業(yè)與產業(yè)聚集園區(qū)建設、城鎮(zhèn)化建設相結合，支持貧困戶自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵發(fā)展居家就業(yè)等新業(yè)態(tài)，促進就地就近就業(yè)。三是加強權益維護，《規(guī)劃》明確提出轉移就業(yè)服務機構應該為外出務工的貧困人口提供法律援助。

產業(yè)發(fā)展和轉移就業(yè)是實現(xiàn)貧困人口向非貧困人口轉移快車的兩個輪子，通過農村經濟和農業(yè)產業(yè)的壯大增加農業(yè)和農村的吸引力，防止出現(xiàn)農村空心化趨勢；同時產業(yè)化發(fā)展過程中，從事農村產業(yè)貧困人口的素質和經營管理能力得到了提升，為轉移就業(yè)提供高素質后備軍。富余勞動力的轉移為貧困地區(qū)農村產業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化提供了可能，外出就業(yè)貧困人口可以為家鄉(xiāng)產業(yè)提供有用的市場與技術信息，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也可以為農村產業(yè)的發(fā)展提供新鮮血液。二者相輔相成、缺一不可，必須實施“雙輪驅動”，凝心聚力打好“組合拳”，多管齊下拔“窮根”，確保有勞動能力貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)步增收脫貧。（唐華俊 中國工程院院士、農業(yè)部黨組成員、中國農業(yè)科學院院長）