引入負面清單制度 國資委劃定央企投資監(jiān)管紅線

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 馮彪 每經(jīng)編輯 王可然    

每經(jīng)記者 馮彪 每經(jīng)編輯 王可然

1月18日，國務院國資委印發(fā)《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（34號令）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（35號令）。這兩個辦法分別是對2006年發(fā)布的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》和2012年發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》進行的修訂和完善。

相較此前的兩個暫行辦法，34號和35號令都提出以管資本為主加強監(jiān)管的原則，對國資委和央企的權(quán)責邊界做出較細致的劃分，并且明確提出負面清單的投資監(jiān)管方式。對此，國務院國資委表示，34號令和35號令明確出資人投資監(jiān)管底線，也劃定中央企業(yè)投資行為紅線。

北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“管資本為主的監(jiān)管就是要以資本收益為主要考量，也就是要避免對企業(yè)過多的行政干預，給企業(yè)更多的自主權(quán)。”

以管資本為主加強監(jiān)管

34號和35號令明確，國資委監(jiān)管的央企投資是指中央企業(yè)在境內(nèi)（境外）從事的固定資產(chǎn)投資與股權(quán)投資。

與兩個暫行辦法相比，此次印發(fā)的34和35號令分別對國資委的監(jiān)管職責內(nèi)容、方式和中央企業(yè)的職責都做了細致的劃分。

對于國資委的監(jiān)管職責定位，2006年的《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》提出，國資委依法對企業(yè)投資活動進行監(jiān)督管理，指導企業(yè)建立健全投資決策程序和管理制度。2012年出臺的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》還補充，國資委引導中央企業(yè)防范境外投資風險，指導中央企業(yè)之間加強境外投資合作。

此次35號令中對國資委監(jiān)管的定位是，按照以管資本為主加強監(jiān)管的原則，以把握投資方向、優(yōu)化資本布局、嚴格決策程序等為重點，國資委指導中央企業(yè)建立健全境外投資管理制度，制定境外投資項目負面清單，對境外投資項目進行分類監(jiān)管，監(jiān)督檢查境外投資管理制度的執(zhí)行情況、境外重大投資項目的決策和實施情況，組織開展對境外重大投資項目后評價，對國有資產(chǎn)損失以及其他嚴重不良后果的進行責任追究。

從“督促”、指導”到以管資本為主、分類監(jiān)管等表述變化的背后，體現(xiàn)出國資委監(jiān)管思路的變化。

中國企業(yè)研究院首席研究員李錦告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者：“以前的監(jiān)管方式容易導致國資委直接干預企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。此次兩個監(jiān)督管理辦法都強調(diào)管資本為主的原則，就是將由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，國資委以出資人的職責來監(jiān)管。”

國務院國資委也表示，兩個辦法貫徹以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，重點包括“管投向、管程序、管風險、管回報”四個方面。

不同于此前兩個暫行管理辦法主要內(nèi)容是對監(jiān)管方式的原則性規(guī)定，此次兩個辦法都從央企投資監(jiān)管體系建設(shè)，事前、事中、事后管理，投資風險管理，以及責任追究等方面做出細致規(guī)定。

例如在風險管理部分，34號令要求，央企應當建立投資全過程風險管理體系，股權(quán)類重大投資項目在投資決策前應當由獨立第三方有資質(zhì)咨詢機構(gòu)出具投資項目風險評估報告，納入國資委債務風險管控的中央企業(yè)不得因投資推高企業(yè)的負債率水平。

對于央企的職責，此次34號令和35號令提及中央企業(yè)是投資項目或境外投資項目的決策主體、執(zhí)行主體和責任主體，應當建立投資管理體系，健全投資管理制度，優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)，科學編制投資計劃，制定投資項目負面清單，切實加強項目管理，提高投資風險防控能力，履行投資信息報送義務和配合監(jiān)督檢查義務。

負面清單劃定投資紅線

今年以來，央企密集發(fā)布實施混合所有制改革的意見，可預見的是，在混改過程中，國企股權(quán)投資行為數(shù)量也會增加。作為對央企投資行為的監(jiān)管，就需事先明確哪些項目可投，哪些項目不可投。

34號和35號令都提出負面清單的做法。34號令顯示，國資委根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)管要求，建立發(fā)布中央企業(yè)投資項目負面清單，設(shè)定禁止類和特別監(jiān)管類投資項目，實行分類監(jiān)管。

具體來看，列入負面清單禁止類的投資項目，中央企業(yè)一律不得投資；列入負面清單特別監(jiān)管類的投資項目，中央企業(yè)應報國資委履行出資人審核把關(guān)程序；負面清單之外的投資項目，由中央企業(yè)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策。中央企業(yè)投資項目負面清單的內(nèi)容保持相對穩(wěn)定，并適時動態(tài)調(diào)整。

另外，中央企業(yè)應當在國資委發(fā)布的中央企業(yè)投資項目負面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)實際，制定本企業(yè)更為嚴格、具體的投資項目負面清單。

高明華對《每日經(jīng)濟新聞》表示，“負面清單的監(jiān)管方式是非常必要的，一方面劃定了不可為的紅線，但另一方面實際上也是為央企在負面清單之外提供了更自由的空間。”

至于哪些項目可能會被列入負面清單，34號和35號令沒有專門的規(guī)定。“負面清單如何劃很關(guān)鍵，劃得過寬泛、過細，或者過窄都不好。”高明華說。

記者注意到，去年8月23日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》，其中也劃定了違規(guī)經(jīng)營投資責任追究范圍。

在投資方面，上述《意見》提出，國企負責人在投資并購過程中授意、指使中介機構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報告；投資參股后未行使股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施等行為都將會被追責。