賈壯：地方政府切勿將PPP當(dāng)“現(xiàn)金奶牛”變相舉債

◎賈壯

據(jù)近日媒體報(bào)道，全國各省區(qū)市在安排部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，普遍重視重大項(xiàng)目落實(shí)，其中政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目占較大比例。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近一個(gè)月就有貴州、甘肅、安徽等六地推出了示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模超過7500億元。為提高社會(huì)資本積極性，多地還設(shè)立了引導(dǎo)基金，黑龍江、新疆等地的省級(jí)引導(dǎo)基金規(guī)模超過千億元。此舉對(duì)于拉動(dòng)基建投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速，均有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

PPP是國際上流行的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的合作模式。根據(jù)財(cái)政部門的定義，這一模式通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”，獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

從這個(gè)定義不難看出，這一合作模式兼具“引資”和“引智”的雙重功能，從融資模式創(chuàng)新升級(jí)為管理模式的創(chuàng)新，體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的政策取向。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，各級(jí)政府既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，又要保持經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域加大投資力度，是兼顧促轉(zhuǎn)型和穩(wěn)增長的有效手段。

然而，憑政府一己之力難以支撐規(guī)模龐大的投資項(xiàng)目，尋求與社會(huì)資本合作成為理性之選。另一方面，巨額的社會(huì)資本長期徘徊于公共服務(wù)領(lǐng)域之外，尤其是大量的民營資本四處游弋搜尋投資機(jī)會(huì)，容易在一些領(lǐng)域集聚成風(fēng)險(xiǎn)隱患。有了公私合作的合理制度安排，可以有序引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，既彌補(bǔ)了資金缺口，又能改善公共服務(wù)水平，更有助于拉動(dòng)低迷的民間投資，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)活力。

在為政府和社會(huì)資本合作模式叫好的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，PPP項(xiàng)目的數(shù)量看似很多，真正進(jìn)入執(zhí)行階段的比例卻很小，項(xiàng)目落地難的問題比較突出。有研究者指出，這是因?yàn)樵撃Ｊ讲皇菃渭兊娜谫Y模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政府的監(jiān)管能力、社會(huì)資本的經(jīng)營和掌控能力都提出了很高要求。

目前市場體系和政策體系還存在不少短板。政策推動(dòng)和現(xiàn)實(shí)需要只是將這一合作模式推上了軌道，高效的執(zhí)行才是行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保障。

在完善政策體系和市場體系方面，相關(guān)參與方都有很多可以改進(jìn)的地方。就政府一方來說，目前我國PPP政出多門的問題仍然存在，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；相關(guān)法律體系層級(jí)較低，立法的盲區(qū)與交叉重疊并存，法律法規(guī)體系亟待完善；地方政府信用觀念淡薄，違約事件頻出，也影響社會(huì)資本參與積極性。

就市場一方來說，目前還有不少社會(huì)資本想的是“一錘子買賣”，沒有認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目長期和微利的特征。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP項(xiàng)目不可能帶來暴利，優(yōu)勢(shì)是回報(bào)長期穩(wěn)定，參與項(xiàng)目的社會(huì)資本對(duì)此應(yīng)有理性認(rèn)識(shí)。除此之外，也要警惕個(gè)別地方政府將PPP當(dāng)成全新的“現(xiàn)金奶牛”，視為融資平臺(tái)被堵住之后的“第二財(cái)政”，通過這一方式進(jìn)行違規(guī)或變相舉債。

細(xì)節(jié)決定成敗，政府和社會(huì)資本合作模式，就是一件需要重視細(xì)節(jié)的慢工活。從全面深化改革的大處著眼，從“一針一線”的小處著手，才有可能把這一模式的制度紅利，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政增收、社會(huì)資本獲利和百姓享受公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)紅利。（本文轉(zhuǎn)載自《人民日?qǐng)?bào)》“人民時(shí)評(píng)”欄目）