七大突破：油氣體制改革藍圖漸漸清晰

透過近期政府及油氣企業(yè)在緊鑼密鼓推進的一些改革措施，未來我國油氣體制改革的藍圖已較為清晰。大致是油氣上游勘探開發(fā)領域的開放將取得突破性進展；新疆將可能成為油氣改革綜合試驗區(qū)；現(xiàn)有國有油氣企業(yè)或將合并、重組；政府價格部門將由價格制定者向價格監(jiān)管者轉變；以進口原油使用權放開倒逼原油進口權放開；以油氣管網(wǎng)第三方公平準入為突破口，大力推動廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲運的分離，最終實現(xiàn)管網(wǎng)獨立。

□劉滿平

今年是我國能源體制重大改革措施真正落地之年，繼新電改方案后還將出臺油氣體制改革方案。雖然油氣體制改革方案還未正式公布，但透過近期政府及油氣企業(yè)在緊鑼密鼓推進的一些改革措施，未來我國油氣體制改革的藍圖已較為清晰。

如以市場化程度來衡量油氣工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的上、中、下游三個環(huán)節(jié)，則油氣的上中游（即勘探開發(fā)、運輸）明顯不如分銷環(huán)節(jié)。不打破勘探開發(fā)領域壟斷局面，幾大油企之外的其他企業(yè)難以獲得油源，也就無法實現(xiàn)油氣管網(wǎng)設施的公平開放和準入?？梢?，上游的壟斷制約著中下游市場化進程。因此，要構造有效競爭的油氣市場，必須全面開放石油天然氣勘探市場，重點是改革油氣區(qū)塊登記制度。通過競爭激勵油氣（包括頁巖氣）開采技術創(chuàng)新，降低開采成本，提高開采效率。據(jù)報，中石油近日已敲定新疆為勘探開發(fā)領域混合所有制改革試點，將拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊以不超過49%的股權引入地方國有資本及民營資本。其中，塔里木油田塔中區(qū)塊已與新疆能源集團及阿克蘇地區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，將進入實施階段。

中石油上述混合所有制改革措施還透露出另一個信息：新疆可能將被定位于我國油氣改革綜合試驗區(qū)。由新疆來擔當這個歷史性的新角色，理由非常充足：油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預測量分別占全國30%、34%、26%。新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構建絲綢之路經(jīng)濟帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟帶的排頭兵，擔負著連接和建設這條經(jīng)濟帶的重要使命。

至于現(xiàn)有國有油氣企業(yè)的合并、重組，不排除整合目前分散于各油氣企業(yè)的輔助業(yè)務，實現(xiàn)油氣的主輔分離。在盡力減少惡性競爭，資源浪費，推動央企合并、重組，提升綜合競爭力的今天，國有油氣企業(yè)之間合并、業(yè)務重組也不是沒有可能。據(jù)中石化董事長傅成玉透露，中石化下屬8家研究院已開始允許人員互相流動，項目自由選擇，有想法的團隊可以自己組建公司，實現(xiàn)收益后與中石化分成，以此鼓勵內(nèi)部創(chuàng)業(yè)熱情。這表明，未來的油氣體制改革方案肯定涉及現(xiàn)有國有油氣企業(yè)自身改革，就像2011年成立兩大電力輔業(yè)公司一樣，將國有油氣企業(yè)下屬的油氣技術產(chǎn)業(yè)標準、政策研究院、勘察設計、施工建設等配套服務業(yè)務機構整合，逐步剝離企業(yè)辦社會職能，擴大國有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點范圍；進一步還原其企業(yè)的本質職能，真正實現(xiàn)油氣企業(yè)的主輔分離。

目前我國上游油氣礦權（包括探礦權、采礦權）存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招標方式，而由行政授予方式發(fā)放礦產(chǎn)許可證之外，沒有制定更為嚴格的礦產(chǎn)許可證延期條件，油氣探礦權、采礦權不能在企業(yè)之間流轉。因此，油氣改革方案應取消油氣礦權申報審批登記管理，建立公開透明的探礦權采礦權招標投標市場，無論尚未勘查的含油氣盆地，沒有達到最低工作量標準、還是由政府主管部門收回的勘查區(qū)塊，已探明但企業(yè)多年沒有開發(fā)動用的難采油氣儲量，都一律投放市場，通過公開招標投標和交易，優(yōu)選符合資質的企業(yè)去勘查開采，促進油氣礦權交易市場的建立。

隨著油氣礦權和油氣交易市場的建設和培育加快，以上海石油天然氣交易中心的建立和4月的運營為契機，聯(lián)合現(xiàn)有的上海國際能源交易所等交易機構，在逐步取消許可和配額管制，放開原油、成品油、天然氣（主要是LNG）進出口貿(mào)易和批發(fā)環(huán)節(jié)的基礎上，允許符合資質的各種所有制企業(yè)（包括開采商、煉油商、進口商、批發(fā)商等）進入交易中心，參與現(xiàn)貨和期貨交易，通過市場發(fā)現(xiàn)和形成價格，徹底終止政府定價，真正讓市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，上海將成為我國乃至亞洲地區(qū)重要的石油（包括原油和成品油）、天然氣交易中心。

雖然我國原油價格已與國際市場接軌，但對成品油定價機制，仍需進一步研究與中國成品油消費結構的結合，解決與國際市場的時滯等問題，確定一個適當?shù)囊?guī)制價格調(diào)整周期。

發(fā)改委價格司近日在北京與國家糧油信息中心、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會、中國指數(shù)研究院等10家單位簽署《加強價格監(jiān)測預警分析合作備忘錄》，表明國家發(fā)改委價格司正在轉變職能，將工作重心從定價、審價轉至價格監(jiān)測分析預警。相對而言，成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度較小，可將成品油定價權下放給企業(yè)，由第三方機構發(fā)布國際原油價格權威信息，增強透明度。天然氣價格并軌后，應是油氣改革的最佳時機，按照“放開兩頭、管住中間”的思路，選擇一條天然氣輸氣線路，開展天然氣輸配價格形成機制改革試點，價格主管部門只監(jiān)管天然氣輸配環(huán)節(jié)。

國家發(fā)改委上月發(fā)布了《關于進口原油使用管理有關問題的通知》，盡管此次所放開的是原油進口使用權，并非原油進口權，但該措施意味著我國在解決地方煉油企業(yè)原油供應問題上邁出了實質步伐，有利于打破原油供應的壟斷，促進油源供應多元化，形成充分競爭格局。因此，原油進口權放開已指日可待。

美國、歐洲的經(jīng)驗表明，油氣管網(wǎng)的改革對油氣上下游競爭性市場的建立及油氣市場化定價至關重要。管網(wǎng)獨立肯定是未來發(fā)展趨勢。美歐已對油氣管網(wǎng)進行全面結構分拆或建立獨立系統(tǒng)運營商(ISO )和獨立輸送運營商(ITO)，使油氣產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)運分離；推行無歧視的第三方準入，開放管網(wǎng)投資和運營權。日本也決定在2017年前后實現(xiàn)城市燃氣零售全面自由化，2022年4月剝離東京、大阪和東邦三大燃氣巨頭的輸氣管業(yè)務。我國已形成多家企業(yè)擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn)，資產(chǎn)剝離難度巨大且代價不菲。因此，將三大石油公司所建管網(wǎng)分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大，但我們可在輸配管網(wǎng)公平開放上下工夫，以已出臺的《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》為契機，以管網(wǎng)第三方公平準入改革突破口，按“財務獨立—業(yè)務獨立—產(chǎn)權獨立”三步走的戰(zhàn)略，逐步推進廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲運的分離，最終實現(xiàn)管網(wǎng)獨立。

（作者為宏觀經(jīng)濟學者，中國經(jīng)濟學會理事）