范必：能源體制霧霾不除 大氣霧霾難消

◎范必

很多西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段都出現(xiàn)過霧霾遮日的現(xiàn)象。中國經(jīng)歷的這一階段與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段高度重合。不合理的體制是經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。為了消除大氣霧霾，必須先解決能源體制的霧霾。

煤炭清潔利用不夠

煤炭占我國一次能源消費(fèi)的66%，為減少霧霾成因，應(yīng)當(dāng)將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發(fā)電的比重，特別是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展大容量、高參數(shù)的燃煤火電機(jī)組。由于體制原因，這些措施在落實(shí)中并不順利。

發(fā)電用煤約占煤炭消費(fèi)的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大，最大的機(jī)組每千瓦時(shí)煤耗可以低于300克，而小火電機(jī)組有的要達(dá)到400多克。大機(jī)組的污染處理能力優(yōu)于小機(jī)組，甚至可以達(dá)到近零排放。如果讓大機(jī)組多發(fā)電，小機(jī)組少發(fā)電或者不發(fā)電，等于減少了污染排放。

但事實(shí)上，百萬千瓦機(jī)組與小火電機(jī)組相比發(fā)電時(shí)間相差不多。這主要是由于各地政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門要向每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)量電計(jì)劃，平均分配發(fā)電時(shí)間，電網(wǎng)按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)度。計(jì)劃內(nèi)的電量按國家定價(jià)上網(wǎng)，計(jì)劃外的電量要低于國家定價(jià)上網(wǎng)。這使得高效節(jié)能機(jī)組的發(fā)電能力得不到充分發(fā)揮。

鋼鐵、水泥、化工用煤約占煤炭消費(fèi)的30%。大型重化工企業(yè)在污染處理能力和效率方面明顯優(yōu)于小企業(yè)，但小鋼鐵、小水泥、小化工在各地屢禁不止。之所以出現(xiàn)這種局面，主要是重化工項(xiàng)目審批權(quán)高度集中于有關(guān)部門，大型項(xiàng)目往往多年得不到批準(zhǔn)。重化工屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，土地部門不給批地，而市場對這些產(chǎn)品需求旺盛，于是達(dá)不到環(huán)保要求的小企業(yè)遍地開花。

可再生能源推廣困難

風(fēng)能、太陽能、水能發(fā)電是世界公認(rèn)的清潔能源，多用這些可再生能源等于少用煤炭。但是近年來，棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些地方風(fēng)能、太陽能發(fā)電并網(wǎng)難長期得不到解決。

與之相關(guān)的體制問題，一是項(xiàng)目審批制度。風(fēng)能、太陽能發(fā)電項(xiàng)目按裝機(jī)規(guī)模分級審批，5萬千瓦以上由國家能源局批，5萬千瓦以下由地方政府批。各地為了多上項(xiàng)目，出現(xiàn)了大量4.99萬千瓦的小項(xiàng)目。

盡管電源審批權(quán)下放了，但電網(wǎng)規(guī)劃和審批權(quán)卻沒有相應(yīng)下放。在分散審批的情況下，國家無法統(tǒng)一規(guī)劃送出工程，大量風(fēng)電、光伏項(xiàng)目難以并網(wǎng)。

二是電力體制。東部地區(qū)電價(jià)高于中西部，同樣的光伏發(fā)電補(bǔ)貼，東部地區(qū)要高于西部。因此應(yīng)當(dāng)在東部大量推廣小規(guī)模分布式的太陽能電站，替代燃煤發(fā)電，如屋頂光伏發(fā)電。

但是，電網(wǎng)企業(yè)是購電和售電的主體。分布式電站的電力自發(fā)自用、多余上網(wǎng)，這將減少電網(wǎng)企業(yè)的收入，電網(wǎng)沒有消納這部分電力的積極性。

三是電力調(diào)度方式。二灘棄水曾引發(fā)電力體制改革，但這一問題至今仍未完全解決?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購可再生能源發(fā)電”。

實(shí)際情況是，各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對每一臺(tái)機(jī)組下達(dá)發(fā)電量計(jì)劃。水電在計(jì)劃發(fā)電小時(shí)數(shù)之外的超發(fā)電量不但不予獎(jiǎng)勵(lì)，反而要向火電企業(yè)支付補(bǔ)償才能被電網(wǎng)收購，等于用水電補(bǔ)貼火電。水電比火電便宜，既清潔又經(jīng)濟(jì)，但由于電網(wǎng)企業(yè)是單邊購買方，發(fā)電方與用電方不能直接交易，寧可棄水也不能把電供給需要的企業(yè)。

油氣時(shí)代姍姍來遲

從能源發(fā)展的一般規(guī)律看，以煤炭代替柴薪、油氣代替煤炭是必然趨勢。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場化改革滯后，使得我們難以適應(yīng)能源代際更替的大趨勢。

首先，油氣區(qū)塊出讓仍采用計(jì)劃分配方式。國有企業(yè)在占有油氣區(qū)塊時(shí)沒有向國家付出代價(jià)。這些企業(yè)改制上市后，原本屬于全民的油氣區(qū)塊成為股民的資產(chǎn)。大量圈占的區(qū)塊既不投入，也不開采，影響了國內(nèi)供給。

其次，油氣流通領(lǐng)域處于高度壟斷。少數(shù)油企同時(shí)擁有原油、成品油進(jìn)出口權(quán)，其他企業(yè)即使在國外獲得便宜的油源也不能進(jìn)口到國內(nèi)銷售，必須賣給擁有進(jìn)出口權(quán)的國企，再由他們銷售。各地的煉化企業(yè)只能從有進(jìn)出口權(quán)的國企手里購買原油。

由于地方煉油企業(yè)與擁有進(jìn)出口權(quán)國企下屬的煉油廠存在競爭，地方煉油企業(yè)很難拿到價(jià)格合理的原油，不得不進(jìn)口國外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質(zhì)差、污染處理難度大。

擁有進(jìn)出口權(quán)的國企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對民營企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高門檻。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同。不同的是，一個(gè)城市一般只有一家燃?xì)夤?，進(jìn)入家庭的天然氣必須從這一家公司購買。

去年以來，有關(guān)部門積極放開油氣進(jìn)出口權(quán)值得肯定，但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入。在全球油氣供大于求和價(jià)格走低的形勢下，國內(nèi)油氣價(jià)格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降，油氣供應(yīng)仍無法滿足國內(nèi)需求的增長需要。

環(huán)境監(jiān)管成效堪憂

目前，我國環(huán)境治理主要運(yùn)用三種手段，即指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式非常相似。在市場化進(jìn)程中，政府的這三種經(jīng)濟(jì)管理手段都在改革，而環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對滯后。

一是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次制定了3個(gè)節(jié)能減排約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)。這些年，節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個(gè)指標(biāo)的分解下達(dá)、檢查落實(shí)上。這里涉及到如何對待政府制定的指標(biāo)問題。

從上世紀(jì)90年代開始，國家就對計(jì)劃體制進(jìn)行了大幅度改革。計(jì)劃指標(biāo)從原來的約束性指標(biāo)，總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)。新設(shè)的幾個(gè)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)則堅(jiān)持了約束性，完不成就要對地方問責(zé)。

每個(gè)五年規(guī)劃中，節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)剛下達(dá)時(shí)完成起來很難，但經(jīng)過努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核，缺少第三方參與的指標(biāo)控制方式，是否客觀、公正、有效還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

二是項(xiàng)目審批。環(huán)評報(bào)告審批、節(jié)能評估報(bào)告審批是各類建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)。對這兩個(gè)環(huán)節(jié)有關(guān)部門把關(guān)很“嚴(yán)”，企業(yè)投入與耗時(shí)較長。環(huán)評和節(jié)能評估一旦通過，實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的問題。

三是價(jià)格補(bǔ)貼。為了將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，世界各國采取的措施都是“誰污染、誰治理”，或“污染者付費(fèi)制度”。而我國使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段，凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè)，國家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，補(bǔ)貼其增加的成本，也就說“企業(yè)污染，消費(fèi)者付費(fèi)”。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行脫硫、脫硝設(shè)施，電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤留在企業(yè)。消費(fèi)者出了錢，實(shí)際減排效果卻未達(dá)預(yù)期。

深化能源與環(huán)保體制改革

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對能源實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理。改革開放以來，能源的市場化改革在一些領(lǐng)域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計(jì)劃與市場并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場化改革可以考慮從以下幾方面著手。

第一，抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锓桨浮Ｈ绺母锏V產(chǎn)資源管理體制，對尚未開發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及頁巖氣、頁巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓，價(jià)高者得；再如改革流通體制，在油氣批發(fā)、零售、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開準(zhǔn)入，允許各類經(jīng)營主體進(jìn)入。

第二，深化電力體制改革。抓緊出臺(tái)電力體制改革方案，電網(wǎng)退出單邊購買方的地位，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易。

第三，統(tǒng)籌推進(jìn)國企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中國有經(jīng)濟(jì)的比重比較高，有的一個(gè)行業(yè)就幾家國企，比如電網(wǎng)、油氣、核電等。建議由國家發(fā)改委牽頭，財(cái)政、能源、國資等相關(guān)部門參與，研究提出能源行業(yè)改革和能源國有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案。

第四，推進(jìn)項(xiàng)目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限，促進(jìn)重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項(xiàng)目上馬。通過競爭，以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。在放開對競爭性業(yè)務(wù)管制的同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管，促進(jìn)他們第三方開放。

第五，改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式。建議建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評從前置審批改為同步審批，取消節(jié)能評估審批。政府對環(huán)境的監(jiān)管從事前審批轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的全過程監(jiān)管上來。

（作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心特約研究員）