農(nóng)墾改革首入“一號(hào)文”視野 36萬(wàn)平方公里“處女地”有望資本化

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張?chǎng)?發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 張?chǎng)?發(fā)自北京

農(nóng)墾改革又進(jìn)一步。

2月1日，2015年中央一號(hào)文件發(fā)布，內(nèi)容明確要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、全面深化農(nóng)村改革等，而此前市場(chǎng)關(guān)注度頗高的構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革均獲一號(hào)文件相當(dāng)篇幅描述。

值得注意的是，農(nóng)墾改革議題首次進(jìn)入一號(hào)文件視野。文件明確，將加快研究出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的政策措施，深化農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化、股權(quán)多元化改革，并將明晰農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系。

國(guó)土面積的3.9%，被農(nóng)墾系統(tǒng)握在手中，當(dāng)前農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)總額已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)億元，但土地等資源性資產(chǎn)因并未納入農(nóng)墾的資產(chǎn)評(píng)估而成了資本運(yùn)作的“處女地”?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，農(nóng)墾土地有望在改革中實(shí)現(xiàn)資本化運(yùn)作，其潛藏的巨大爆發(fā)力將十分可觀。

農(nóng)墾巨量“處女地”有待資本化

一號(hào)文件明確，加快研究出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的政策措施，深化農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化、股權(quán)多元化改革，創(chuàng)新行業(yè)指導(dǎo)管理體制、企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理體制。明晰農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，建立符合農(nóng)墾特點(diǎn)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在相關(guān)人士處了解到，農(nóng)墾改革將覆蓋行政管理體制、人力資源管理、土地制度等多方面議題，但在所有改革架構(gòu)中，最基本也最重大的議題將是土地。

在少數(shù)幾個(gè)墾區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)中，“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”正在成為農(nóng)墾土地改革的一條重要戰(zhàn)略。一位內(nèi)部人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“根據(jù)去年農(nóng)墾調(diào)研結(jié)果來(lái)看，關(guān)于農(nóng)墾土地問(wèn)題，已有多位官員提出要支持土地資源資產(chǎn)化、資本化，探索國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保的方式和途徑，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)存量建設(shè)用地或可入市交易，這也代表了一種改革的方向”。

資料顯示，目前農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)總額超過(guò)1萬(wàn)億元，農(nóng)墾系統(tǒng)擁有1779個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、1412萬(wàn)人口和323萬(wàn)職工，土地總面積為36.6萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的3.9％，其中耕地面積約占全國(guó)的4.5％。2014年，農(nóng)墾實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值6500億元。值得注意的是，當(dāng)前農(nóng)墾企業(yè)的資產(chǎn)總額并未計(jì)算進(jìn)土地等資源性資產(chǎn)。

1月31日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局與北京大學(xué)管理科學(xué)研究中心聯(lián)合啟動(dòng)農(nóng)墾改革發(fā)展重大戰(zhàn)略問(wèn)題課題研究，北大教授厲以寧認(rèn)為，“農(nóng)墾改革的總目標(biāo)應(yīng)該是把國(guó)有資源或者資產(chǎn)，包括土地、資本和人力等三方面搞活，更好地發(fā)揮效益，在改革中，要研究解決好土地的資本化問(wèn)題”。

厲以寧表示，農(nóng)墾改革要研究解決好土地的資本化問(wèn)題，“誰(shuí)對(duì)土地進(jìn)行投入，就應(yīng)該獲得土地的增值收益”；在墾區(qū)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，房地產(chǎn)的發(fā)展可成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，推動(dòng)“六次產(chǎn)業(yè)”發(fā)展，將農(nóng)墾建設(shè)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基地。北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授朱善利提出，“接下來(lái)的改革步驟中可以以黑龍江墾區(qū)側(cè)重農(nóng)墾體制研究，以江蘇墾區(qū)側(cè)重混合所有制研究”。

一位地方農(nóng)墾的負(fù)責(zé)人告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“現(xiàn)有農(nóng)墾土地在資產(chǎn)抵押、資本運(yùn)作上存在一些不規(guī)范現(xiàn)象，既加大了國(guó)有土地資產(chǎn)流失的可能性，也約束了農(nóng)墾進(jìn)一步做大做強(qiáng)，如能顯化土地的價(jià)值，則地方農(nóng)墾的總資產(chǎn)至少可增至數(shù)百億元，這樣就大大提升了企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力”。

農(nóng)墾土地改革“兩難”

前景雖美，但尚有“一步之遙”，農(nóng)墾土地改革路上還有兩只妖精要打：一方是虎視眈眈的地方政府拿地沖動(dòng)，一方是老舊運(yùn)作體制市場(chǎng)失靈。

一位地方農(nóng)墾負(fù)責(zé)人告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“國(guó)有土地的性質(zhì)，不同于農(nóng)村集體所有土地，在征占上存在更大的便利性，這也導(dǎo)致了，有些地方政府只要農(nóng)場(chǎng)的土地和資源，不要農(nóng)墾的人，在土地開發(fā)使用上往往侵害農(nóng)場(chǎng)的利益”。

在地方政府“土地財(cái)政”的沖動(dòng)下，擁有大片國(guó)有土地的農(nóng)墾，常面臨地方政府插手農(nóng)墾土地業(yè)務(wù)的境遇。“由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地管理缺乏系統(tǒng)規(guī)定，造成地方市縣政府大量低價(jià)收回國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地，致使土地價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)”，一位在2014年7月就農(nóng)墾改革議題赴地方墾區(qū)進(jìn)行調(diào)研的農(nóng)業(yè)部人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“有一些下放采取屬地化管理的農(nóng)場(chǎng)，已經(jīng)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的國(guó)有資源被蠶食現(xiàn)象，有的是被村民侵占，更多則被當(dāng)?shù)卣蛢r(jià)征用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)”。

事實(shí)上，在農(nóng)墾的改革議題中，“墾地關(guān)系”一直是無(wú)法規(guī)避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)墾的改革，必然涉及與地方政府的利害關(guān)系，而在現(xiàn)有改革較為成功的墾區(qū)看來(lái)，實(shí)現(xiàn)“墾地合作、地利共享”是應(yīng)有之義，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，目前已有安徽、寧夏、上海等墾區(qū)進(jìn)行了土地?cái)U(kuò)權(quán)賦能的實(shí)踐探索，其在不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途、不對(duì)土地進(jìn)行處置的前提下，將土地評(píng)估作價(jià)注入農(nóng)墾集團(tuán)、轉(zhuǎn)增國(guó)有資本金，進(jìn)而增強(qiáng)了墾區(qū)企業(yè)集團(tuán)的資產(chǎn)規(guī)模、提高了融資能力。

以安徽農(nóng)墾為例，其改革措施是將農(nóng)墾土地由原來(lái)的屬地化管理變?yōu)槭〖薪y(tǒng)一管理，農(nóng)場(chǎng)作為鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃由地方編制，農(nóng)場(chǎng)建設(shè)占用農(nóng)用地實(shí)行指標(biāo)單列，農(nóng)墾土地開發(fā)復(fù)墾整理由省統(tǒng)一管理；農(nóng)墾土地均由省級(jí)確權(quán)登記發(fā)證，并規(guī)范了農(nóng)場(chǎng)土地處置。在這樣的管理前提下，截至2013年底安徽省農(nóng)墾已完成土地確權(quán)面積93.95萬(wàn)畝，確權(quán)率達(dá)97.21%。在安徽淮南，參照土地使用稅的分享模式，農(nóng)場(chǎng)將按年得到按比例提高的獎(jiǎng)勵(lì)，使農(nóng)場(chǎng)職工實(shí)現(xiàn)了多元就業(yè)和收入增長(zhǎng)。

地方墾區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)倒逼出改革的方向：資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，“顯化土地價(jià)值”將成為農(nóng)墾改革的重要研究方向：抵押、擔(dān)保、融資以實(shí)現(xiàn)其金融功能，作價(jià)入股以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)屬。