劉守英：存量建設(shè)用地入市可借鑒“區(qū)段征收”辦法

這是一年的最后一天，每個(gè)人都走在這片堅(jiān)實(shí)的土地上。作為一切活動(dòng)的載體，土地從未像今天這樣維系著國(guó)之命脈、民之根本，也從未像今天這樣深刻地影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程和質(zhì)量。

但存方寸地，留與子孫耕。這是此前國(guó)土官員的殷切希冀，放眼整個(gè)改革視域，土地問(wèn)題無(wú)疑成為重中之重，譬如征地制度改革等。

劉守英，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)，他在今年推出自己的新著《直面中國(guó)土地問(wèn)題》，探討土地制度改革的路徑。這是永遠(yuǎn)不休的待解命題，下一年，土改無(wú)疑還是重點(diǎn)。

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自北京

12月底，中央農(nóng)村工作會(huì)議落幕，從此次會(huì)議透露出的信息來(lái)看，2015年農(nóng)村土地制度改革還將繼續(xù)深入推進(jìn)。

觀察現(xiàn)行土地制度，改革勢(shì)在必行。應(yīng)該如何看待土地改革與全局改革的關(guān)系，在當(dāng)前眾多的城鎮(zhèn)化等國(guó)家戰(zhàn)略之下，土地改革與之該如何相協(xié)調(diào)？未來(lái)的土地制度改革又該如何推進(jìn)？

帶著諸多問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英。

城鄉(xiāng)二元土地制度待變

NBD：您如何看待土地改革與全局改革的關(guān)系？

劉守英：土地是牽扯利益相關(guān)者最多的一個(gè)載體。我國(guó)當(dāng)前處于土地問(wèn)題最復(fù)雜的時(shí)期，既牽扯到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地問(wèn)題，也牽扯到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。

目前我國(guó)土地問(wèn)題面臨的最大問(wèn)題是政府主導(dǎo)土地資源的配置。這種政府主導(dǎo)土地資源配置的方式，已經(jīng)帶來(lái)一系列問(wèn)題。

土地資源配置方式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)，有利于土地利用效率提高，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

NBD：如何使土地制度的改革更符合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化之下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略？

劉守英：如果不改變城鄉(xiāng)二元土地制度，城鄉(xiāng)一體化的最終結(jié)果只會(huì)是城市發(fā)達(dá)，農(nóng)村凋敝。

如何解決？可以從幾個(gè)方面來(lái)看。首先要在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

其次，必須符合規(guī)劃和用途管制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上是有嚴(yán)格限定的。第一個(gè)限定是，并非集體土地與國(guó)有土地一樣同權(quán)同價(jià)入市，只是開(kāi)了集體經(jīng)營(yíng)性用地一個(gè)口子；第二個(gè)限定是，即便是集體經(jīng)營(yíng)性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。

再次，需縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。

最后，要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益非常重要的內(nèi)容。

改革核心在于同地同權(quán)

NBD：在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上，還面臨怎樣的挑戰(zhàn)？

劉守英：在我看來(lái)，同地、同權(quán)，是土地改革的核心之義，但這面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在大量從事經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地，這與城市土地屬于國(guó)有的法律相悖。如何貫徹十八屆三中全會(huì)《決定》精神，以改革的勇氣，按照問(wèn)題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營(yíng)性狀態(tài)的集體建設(shè)用地，是下一步實(shí)施中要解決的緊迫問(wèn)題。

在未來(lái)推進(jìn)改革的過(guò)程中，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍，和現(xiàn)在存量的集體用地如何市場(chǎng)化，對(duì)未來(lái)改革有挑戰(zhàn)。

NBD：集體建設(shè)用地要合法進(jìn)入市場(chǎng)，還需要做些什么？

劉守英：第一是確權(quán)?，F(xiàn)在，各方面對(duì)此有一些不同意見(jiàn)，要下決心做。第二是這些土地必須進(jìn)入城市規(guī)劃，擁有合法空間，不然，不會(huì)有效使用。第三是建立一套地價(jià)體系。第四是建立統(tǒng)一、公開(kāi)的交易市場(chǎng)。這些集體土地入市千萬(wàn)不能再被少數(shù)人控制，因?yàn)樵鲋凳找嫣罅?，只能通過(guò)在公開(kāi)平臺(tái)交易的方式入市。第五是稅收體系。有了合理的土地稅收制度，對(duì)土地增值收益歸公的部分，可以稅收形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)這也保證了地方政府的收入。

對(duì)存量集體建設(shè)用地，應(yīng)通過(guò)改革的辦法解決。核心就是通過(guò)一套制度安排，讓現(xiàn)實(shí)中已用于經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。要盤(pán)活城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的集體建設(shè)用地，中央也要下決斷，對(duì)《憲法》關(guān)于“城市的土地屬于國(guó)家所有”的條款作出修改，掃除法律障礙。

這些存量的建設(shè)用地，可借鑒我國(guó)臺(tái)灣區(qū)段征收的辦法開(kāi)發(fā)。臺(tái)灣地區(qū)一般是把 “公共利益”分為“興辦公益事業(yè)”及“實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策”兩類。前者為“一般性征收”，后者為“政策性征收”，主要實(shí)現(xiàn)手段就是區(qū)段征收。

為實(shí)現(xiàn)區(qū)片的整體開(kāi)發(fā)和環(huán)境改善，臺(tái)灣對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地全部征收后，加以重新規(guī)劃整理，主管部門取得開(kāi)發(fā)所需土地、公共設(shè)施用地、住宅用地及其他可供建設(shè)用地，原土地所有權(quán)人則領(lǐng)回一定比例低價(jià)地，剩余土地公開(kāi)標(biāo)售、標(biāo)租等，收入用于償還開(kāi)發(fā)總費(fèi)用。

通過(guò)這種方式，土地所有權(quán)人享受了土地利用價(jià)值提高、公共設(shè)施完善及生活品質(zhì)提升等好處；地方主管部門不僅無(wú)償?shù)玫匠鞘邪l(fā)展所需用地，還通過(guò)剩余土地出讓的溢價(jià)節(jié)省了龐大的建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出。

先試驗(yàn)再推廣

NBD：您認(rèn)為，接下來(lái)的土地改革應(yīng)按照哪一種路徑推進(jìn)？

劉守英：鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，再予以總結(jié)，上升到國(guó)家政策。與此同時(shí)，就改革議程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。

首先，要解決好現(xiàn)實(shí)、政策與法律之間的銜接問(wèn)題。接下來(lái)必須啟動(dòng)相關(guān)法律的修改，否則，土地政策改革的效力將遞減。首先，《憲法》如何對(duì)待城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，如果繼續(xù)保留這種所有權(quán)設(shè)置，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地就很難同地同權(quán)、同等入市。

另要允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同地同權(quán)，平等入市；建立合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，賦予被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)等。只有這些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以實(shí)施，并取得良好的制度效果。

還需充分發(fā)揮試驗(yàn)在形成改革方案中的作用。近年來(lái)，中央、有關(guān)部委及部分地方政府都在土地制度改革方面進(jìn)行了廣泛試驗(yàn)。建議中央組織相關(guān)領(lǐng)域的專家，對(duì)各項(xiàng)改革試驗(yàn)進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)。

對(duì)于已經(jīng)成熟的改革試驗(yàn)方案，上升為國(guó)家政策，在全國(guó)推行。鑒于土地制度改革爭(zhēng)議大，牽涉利益主體多，中央在部署下一階段土地制度改革實(shí)施時(shí)，可考慮明確一攬子改革試驗(yàn)方案。