嚴守三條底線 新土改在試點基礎上有序推進

每經編輯 每經記者 金微 發(fā)自北京    

每經記者 金微 發(fā)自北京

伴隨著土地流轉、新一輪農村土地改革的加速，一些保障農民利益及農村穩(wěn)定的制度也將確立。

目前，由農業(yè)部牽頭制定的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》已正式印發(fā)，而由國土資源部主導的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》已經通過12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議，不久將公布。12月22日至23日召開的中央農村工作會議，研究了依靠改革創(chuàng)新推進農業(yè)現代化的重大舉措，并要求引導和規(guī)范土地經營權有序流轉，發(fā)展各類新型農業(yè)經營主體，堅持以糧食和農業(yè)為主，避免 “非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。

第七次深改會議提出，土地制度改革要在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線的基礎上有序推進。

華中科技大學教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，當前中國農業(yè)不僅是糧食安全的基礎，而且仍然在為幾億農民提供著收入與就業(yè)，三條底線實際上為我國土地改革土地流轉定下了框架。

土地流轉新常態(tài)

農業(yè)部數據顯示，近年來我國土地流轉呈“加速跑”態(tài)勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。

2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。農村土地流轉加速的背后，我國農業(yè)正告別幾千年小農經濟，步入規(guī)?；?、現代化的現實，土地流轉步入“新常態(tài)”。

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（以下簡稱《意見》），在尊重農民意愿的前提下，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地經營權，并提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

農業(yè)部長韓長賦說，當前在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，大量人口和勞動力離開農村，承包農戶不再經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區(qū)，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟，“實現土地集體所有權、承包權、經營權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎?！?/p>

事實上，這一輪農村土地改革的重頭戲也是“土地流轉”。與發(fā)達國家相比，目前我國農業(yè)勞動生產率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經營過于分散，土地確權和流轉有利于農業(yè)土地通過市場向經營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農業(yè)生產的規(guī)模效益，從而提高土地的經濟效益。

但在實際過程中，土地流轉也存在著強行推動土地流轉，片面追求流轉規(guī)模、比例等問題，還有一些工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地，使“非糧化”“非農化”問題表現突出，影響糧食安全。

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉(xiāng)帶來了新技術、新品種與新的經營模式，但過分追逐利潤容易加劇 “非糧化”、“非農化”傾向，擠占農民的就業(yè)空間，貿然擴大土地流轉速度對我國非糧化會有加速作用。

土地改革分類試點

目前，中央對工商資本涉農的態(tài)度是有保有壓，既要鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，也要防止資本下鄉(xiāng)進行非農化生產，如《意見》明確要“加強土地流轉用途管制”、“加強對工商企業(yè)租賃農戶承包地的監(jiān)管和風險防范”等。

多位專家表示，如果沒有底線，任憑資本通過各種手段將農民的土地據為己有，使農民用土地換得一點眼前的收益，而他們則從土地的長期升值中獲得暴利。資本和農民之間存在信息不對稱，在不受限制自由交易的土地市場，最終受損的一定是農民的利益。

而中央深改小組提出，要“嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越?！?/p>

農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇此前也提到我國的現實，“我國的農業(yè)模式仍以家庭經營為主，截至目前，有2.6億個農戶家庭。這2.6億個農戶家庭，是我國農業(yè)生產、農產品有效供給的堅實基礎，任何時候都不可以忽視他們生存和發(fā)展的機會。”

在討論效率的市場經濟條件下，三條底線實際定下了農村土地改革的基調：穩(wěn)定重于效率。一方面農村土地基本制度本身穩(wěn)定下來，所有權不會改變；另一方面是農村土地對于社會穩(wěn)定具有重要作用，這種作用比土地的經濟效益更重要。

賀雪峰說，對于扶植新型農業(yè)經營主體如農民合作社、農業(yè)企業(yè)等，文件明確了流轉規(guī)模、時間的上限，仍強調以家庭經營為主體，“小農經濟仍有長期存在的合理性，國家不能忽視幾億農民的需求。土地制度改革要認識到，對農民來說，土地既是農民的保障，又是農民的退路?！?/p>

在新一輪土地改革中，另一塊重點是集體經營性建設用地。十八屆三中全會上提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，目前多地啟動農村集體經營性建設用地出讓試點范圍，開啟“農地入市”的實驗。

“如果今后我們的城市發(fā)展到哪里，土地全部征為國有，農村集體經濟就沒有多少發(fā)展空間了?！敝醒朕r村工作領導小組辦公室副主任韓俊此前在2014農村集體產權制度改革暨北京城郊經濟年會上說，“在城鎮(zhèn)化過程中，可能集體經濟發(fā)展所面臨的機遇更大，如果我們產權明晰了，可能發(fā)展后勁更足”。

深改小組會議提到，土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等改革，要作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。

由于此前在一些地方的土地改革試點中，讓農民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障。農民在這個過程中失去了土地，做不到“出得來回得去”。

針對這種情況，深化改革領導小組第七次會議要求，對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。

賀雪峰說，與十八屆三中全會相比，目前土地改革的總體基調是緩和了，“因為中國還有幾億農民，可以容納無法進城農民且可以允許進城失敗農民返鄉(xiāng)的制度存在，使中國社會結構具有極大的彈性，可以應對各種危機沖擊。農村成為中國現代化的穩(wěn)定器和蓄水池?！?/p>