宋國(guó)君：排污許可證不只是憑證 而是帶有法律要求的文件

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 李彪 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 李彪 發(fā)自北京

在環(huán)境污染日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，排污許可證步入改革關(guān)鍵期。

日前，環(huán)保部公布了《排污許可證管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）征求意見(jiàn)稿。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)將面臨全面“升級(jí)”，作為環(huán)境保護(hù)的重要手段，排污許可證制度改革格外引人注目。

排污許可證制度改革能否化解環(huán)境危機(jī)？建立完善的排污許可證制度還要多久？帶著這些問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）專訪了中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君。

排污許可證應(yīng)帶有法律要求

NBD：《排污許可證管理暫行辦法》預(yù)計(jì)將于明年初執(zhí)行，您對(duì)征求意見(jiàn)稿有何看法？

宋國(guó)君：這個(gè)辦法主要有三個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)排污許可證的定義有問(wèn)題；二是規(guī)定不夠?qū)I(yè)；三是規(guī)定不夠詳細(xì)。

根據(jù)《辦法》規(guī)定“本辦法所稱排污許可證，是指環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)排污單位的申請(qǐng)，核發(fā)的準(zhǔn)予其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放污染物的憑證”?？墒?，排污許可證不應(yīng)該只是憑證，而應(yīng)該是一份帶有法律要求的文件。

在理論基礎(chǔ)層面，環(huán)保法律是分開設(shè)立，而部門規(guī)章需要基于法律，否則就否定了頂層設(shè)計(jì)。在實(shí)際操作層面，空氣和水的治理技術(shù)完全不同，一個(gè)人如果需要同時(shí)核查空氣和水污染許可證的執(zhí)行情況，需要同時(shí)掌握多個(gè)專業(yè)知識(shí)，將降低專業(yè)化程度。

《辦法》的內(nèi)容較為粗略，很多細(xì)節(jié)問(wèn)題沒(méi)有講清楚，容易讓人困惑，增加了執(zhí)行和監(jiān)察層面的難度，降低了可操作性。

NBD：您對(duì)《辦法》的規(guī)定有哪些具體的建議呢？

宋國(guó)君：第一點(diǎn)，也是最重要的是修改定義，這是本質(zhì)的問(wèn)題，明確排污許可證是有詳細(xì)法律規(guī)定的文件。比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的排污許可證在名稱后面加上“文件”二字，具體的表述形式為：排污許可證 （文件）。我認(rèn)為他們對(duì)排污許可證定義的理解是正確的。

第二是專業(yè)化，比如有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，與之對(duì)應(yīng)的，也應(yīng)該有大氣排污許可證、水排污許可證等，分開規(guī)定可以使管理趨于專業(yè)化，降低管理成本。不僅空氣和水的規(guī)定要分開，對(duì)水排污的規(guī)定甚至需要進(jìn)一步細(xì)分為地表水和地下水，空氣污染源也可以進(jìn)一步細(xì)分為固定源、移動(dòng)源和面源。

第三是需要細(xì)化，第一步，排污許可證對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的要求以及后期監(jiān)測(cè)的內(nèi)容要有明確的規(guī)定；第二步，企業(yè)需要按照要求提供證據(jù)，證明自己遵守了這些要求；第三步，環(huán)保部門要核查這些證據(jù)。排污許可證就是需要把上述內(nèi)容以法規(guī)的形式，詳細(xì)寫出來(lái)，有關(guān)部門就可以按照這個(gè)辦法執(zhí)行許可證。

中國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成

NBD：近日，上海召開了排污權(quán)交易和總量減排工作會(huì)議，您認(rèn)為這對(duì)《辦法》的最后內(nèi)容又會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

宋國(guó)君：離開排污許可證而進(jìn)行排污權(quán)交易就像在沙灘上建大廈，我認(rèn)為，這樣的排污權(quán)交易數(shù)據(jù)，不會(huì)對(duì)《辦法》的內(nèi)容產(chǎn)生大的影響。

排污權(quán)看不到也摸不到，實(shí)際上只是一種信用，而這個(gè)信用的基礎(chǔ)是信任，企業(yè)只有相信減排額是準(zhǔn)確的，初始額度的分配是公平的，才會(huì)愿意交易。要證明這些數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的，就需要用到許可證的方式，難以想象沒(méi)有排污許可證而有交易。

此前所謂的排污許可證中，我認(rèn)為山西省做的已經(jīng)是中國(guó)最好的許可證之一了，但是它上面標(biāo)注的數(shù)據(jù)依然不能讓人信服，因?yàn)槿狈σ罁?jù)。在研究中，我們可以假定有許可證進(jìn)而研究排污權(quán)交易，但在實(shí)踐中，卻不能越過(guò)許可證而交易。就算有交易，成交額也太小了，目前，在中國(guó)沒(méi)有排污權(quán)交易所是賺錢的，因?yàn)檫€沒(méi)有形成真正的市場(chǎng)。

NBD：據(jù)您了解，國(guó)外在排污許可證管理方面做到了什么程度，有哪些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

宋國(guó)君：美國(guó)的排污許可證管理比較先進(jìn)，守法有證據(jù)，執(zhí)法有依據(jù)，這些歸根結(jié)底是其排污許可證文件規(guī)定詳細(xì)、專業(yè)、具有可操作性。

美國(guó)加州區(qū)域水質(zhì)控制局洛杉磯分局的排污許可證就有127頁(yè)之多，其中的要求、數(shù)據(jù)、責(zé)任人的規(guī)定非常詳細(xì)和具體。

這些經(jīng)驗(yàn)我們可以百分之百地借鑒，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)學(xué)習(xí)美國(guó)的許可證制度，很快走上正軌，實(shí)施效果也很好。借用臺(tái)灣一位老專家的話：“在執(zhí)行排污許可證的第一年，才發(fā)現(xiàn)執(zhí)行之前的數(shù)據(jù)都是垃圾，在執(zhí)行了三四年之后，才發(fā)現(xiàn)執(zhí)行第一年數(shù)據(jù)也是垃圾。但是我們?cè)诼M(jìn)步。”

回頭看，1948年美國(guó)的空氣排污許可證也不過(guò)只有一頁(yè)紙，他們也是慢慢在實(shí)踐中摸索出來(lái)的。對(duì)于我們來(lái)說(shuō)，已經(jīng)有了這些經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，就不應(yīng)該再?gòu)囊豁?yè)紙開始了，做不了120頁(yè)那么多，我們可以先做20頁(yè)，但是方向要對(duì)，有了一定的基礎(chǔ)，再在這個(gè)基礎(chǔ)上修改完善。

改革核心是改變認(rèn)識(shí)

NBD：您認(rèn)為我國(guó)排污許可證制度改革的核心應(yīng)該在哪里？要建立完善的排污許可證制度，還有多遠(yuǎn)的路要走？

宋國(guó)君：改革的核心是認(rèn)識(shí)的改變。首先要把許可證變成法規(guī)，如果繼續(xù)定義為憑證，就沒(méi)有本質(zhì)的變化。然后規(guī)定要專業(yè)化、細(xì)化、增強(qiáng)可操作性，這樣做不一定馬上會(huì)有顯著的效果，但是能幫助我們走上正軌。方向正確了，后面的路就好走了。

環(huán)境壓力迫在眉睫，這是排污許可證制度改革的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)我們來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，但是如果《辦法》沒(méi)有作出實(shí)質(zhì)性的改變，就可能抓不住這個(gè)機(jī)會(huì)。要知道，一個(gè)辦法發(fā)布后，在短時(shí)間內(nèi)很難再做修訂，那么至少有幾年的時(shí)間這項(xiàng)工作都無(wú)法向前推進(jìn)，我們能做的只能是以提意見(jiàn)的方式繼續(xù)呼吁，這項(xiàng)工作，任重而道遠(yuǎn)。

（實(shí)習(xí)生王微對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）