立法銜接改革決策：先行先試要法律授權(quán)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。

《決定》公布之后，正在開展試驗的上海自貿(mào)區(qū)以及正待獲批的天津、廣東、福建等地方自貿(mào)區(qū)，未來開展準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為主的管理體制將有法可依。

上海自貿(mào)區(qū)本身就是探索現(xiàn)代國家治理能力體系的試驗區(qū)，是對外開放的新舉措，也是本屆政府的一項重要改革。

上海自貿(mào)區(qū)研究院秘書長、上海財經(jīng)大學(xué)世界經(jīng)貿(mào)系副主任陳波曾對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說，以上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)廢止外資“三法”代之以負(fù)面清單管理體制的投資制度改革、央行支持上海自貿(mào)區(qū) “金融30條”改革為基礎(chǔ)框架的 《自貿(mào)區(qū)條例》，其實是自貿(mào)區(qū)內(nèi)有別于區(qū)外的“憲法”。

準(zhǔn)入前國民待遇、負(fù)面清單既是上海自貿(mào)區(qū)試驗的重點，也是上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗中最重要一項。

10月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議召開，會議審議了《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)工作進(jìn)展和可復(fù)制試點經(jīng)驗的推廣意見》。中共中央總書記習(xí)近平明確指出：“上海自由貿(mào)易試驗區(qū)取得的經(jīng)驗，是我們在這塊試驗田上試驗培育出的種子，要把這些種子在更大范圍內(nèi)播種擴散，盡快開花結(jié)果，對試驗取得的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，能在其他地區(qū)推廣的要盡快推廣，能在全國推廣的要推廣到全國。”

如果沒有法律支持，負(fù)面清單制度將難以推廣到全國。

陳波說：“負(fù)面清單要么是大膽地復(fù)制推廣到全國，要么就是在其他區(qū)域里進(jìn)行嘗試，但復(fù)制到全國比較困難。從點到面的推廣涉及很多法律問題，如果要全國復(fù)制，就需要修改法律。新法替代舊法必須通過人大討論、決議，其過程并不是一蹴而就。但現(xiàn)在點到點（從上海自貿(mào)區(qū)到其他地方自貿(mào)區(qū)）的復(fù)制可以做?！?/p>

他進(jìn)一步解釋道，負(fù)面清單實際上是一種法規(guī)，法規(guī)就需要特別明晰。陳波認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)嘗試負(fù)面清單是經(jīng)過國務(wù)院的行政命令和全國人大批準(zhǔn)的?！暗瞧渌胤秸疀]有可以實行轄區(qū)內(nèi)的新法律制度的相關(guān)規(guī)定。連正常的法律途徑都沒有走，沒有通過人大常委會授權(quán)，怎么能做這樣的嘗試？”

“如果沒有相關(guān)規(guī)定的話，這些地方性的嘗試要么是犯法，要么它做的東西只有行政效力。這些地方的復(fù)制相當(dāng)于只是在其行政監(jiān)管范圍內(nèi)做一兩項行政改革，不具備法律效力。既然不算法律，那么嘗試有何意義，并且根本就不可能被推廣?！标惒ㄕf，“從法律意義上說，其他地方如果只是要效仿上海自貿(mào)區(qū)，那么從一開始就應(yīng)該是違法了，因為沒有通過全國人大常委會授權(quán)，怎么能做自己的一套新的法律？”

其他地方政府如果要復(fù)制負(fù)面清單的做法，如果沒有國務(wù)院的行政命令和全國人大授予法律修改的權(quán)限，那么也只能是在行政審批上作改動。而行政審批本身就是違背法律的，但國內(nèi)行政審批與法律相違背的情況也不罕見，很多時候行政指令大于法律。

“不管從哪個角度講，有些地方政府的嘗試并不是向前走，而是向后走的。從正面意義理解，只能說這些地方政府在向制度創(chuàng)新方面做出努力和嘗試?！标惒ㄟ@樣解釋一些地方政府的嘗試。

對于上述問題，十八屆四中全會顯然有深刻的認(rèn)識?！稕Q定》第二項 “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”中對這些問題作了界定。

星石投資首席策略師楊玲對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，負(fù)面清單管理制度一旦全國推廣，金融等當(dāng)前受到嚴(yán)格管制的行業(yè)可能成為最大受益者。預(yù)期金融市場化改革進(jìn)程將顯著提速，而市場化改革將極大釋放金融業(yè)各參與主體的活力，非銀金融板塊如證券、保險等行業(yè)將迎來大發(fā)展，明年或有不錯表現(xiàn)。