葉檀：《預(yù)算法》大修直指誰的利益

每經(jīng)評論員 葉檀

跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，“經(jīng)濟(jì)憲法”《預(yù)算法》完成首次大修，將自2015年1月1日起施行。稅收法治原則，財政收支公開，建立現(xiàn)代國家財政基礎(chǔ)的呼吁首先體現(xiàn)在《預(yù)算法》上。沒有完善的 《預(yù)算法》，就是前現(xiàn)代社會的無數(shù)目字管理模式。

引人關(guān)注之一，所有的財政收入都要納入預(yù)算，這是完整性約束，預(yù)算之外不得存在臺面下收入支出。財政部長樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕后的新聞發(fā)布會上表示：現(xiàn)在《預(yù)算法》做了一些約束，最重要的約束就是預(yù)算必須完整，然后必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。

地方不再有未納入預(yù)算賬戶的錢袋子，各部門不得私設(shè)小金庫，國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，有望得到一定程度扼制。

分稅制后，為彌補(bǔ)地方財政收入不足，發(fā)展出地方龐大的土地財政體系。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤8月28日接受央廣 《新聞縱橫》表示：根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長了超30倍，總額累計達(dá)19.4萬多億元。如此重要的收入?yún)s管理粗放，使用不清。

賈康表示，土地出讓金曾放在預(yù)算外管理，沒有進(jìn)預(yù)算體系，甚至也會伴隨著一些嚴(yán)重的不規(guī)范。2012年之后，財政部取消了預(yù)算外這個概念，土地出讓金按照制度規(guī)定是納入基金預(yù)算，但基金預(yù)算同樣模糊，甚至到目前為止整體預(yù)算、結(jié)算按照大類公布，一些“兩會”代表委員抱怨看預(yù)算表如看天書。連人大代表都無法細(xì)分究竟，也就談不上人大監(jiān)管。地方政府需要獲得與責(zé)任相匹配的財權(quán)，前提是要建立公共、細(xì)致的預(yù)算，什么時候內(nèi)地的預(yù)算與香港的預(yù)算一樣，細(xì)化到各項目，讓公眾一看就懂，就是現(xiàn)代財政體制的開端。

如果讓土地財政還有地方建設(shè)需要作為擋箭牌，部門小金庫有百害而無一利，讓政府部門成為逐利單位，讓社會公共服務(wù)淪落成為尋租交易。

財政部、審計署發(fā)布《關(guān)于深入開展貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項治理工作方案》，從8月至10月在全國范圍內(nèi)開展“小金庫”專項治理。這絕不是多此一舉，審計署的審計有所反映：從1998年至2006年上半年，全國審計機(jī)關(guān)共查出 “小金庫”資金1406億元，平均每年超過165億元。以審計機(jī)關(guān)每年對被審計單位的覆蓋面約為20%計算，這一期間全國所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位每年發(fā)生的“小金庫”資金平均超過800億元。

其他預(yù)算不科學(xué)導(dǎo)致大規(guī)模的浪費(fèi)，各個部委尤其是發(fā)改委等部門手握重權(quán)，各地政府為了爭取項目“跑部前進(jìn)”，甚至科技經(jīng)費(fèi)都成為“唐僧肉”，在一個發(fā)展中國家從牙縫中擠出來的科研經(jīng)費(fèi)，成為私人公司費(fèi)用。8月，科技部在官網(wǎng)通報四起違反科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的典型案例，涉及的單位包括北京惠眾實(shí)科技有限公司、大連三維傳熱技術(shù)有限公司等企業(yè)，還有北京郵電大學(xué)、浙江大學(xué)生命科學(xué)院、中國科學(xué)院微生物研究所等知名高校及科研院所。違規(guī)問題涉及使用假發(fā)票列支科研經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)挪用、自行增加預(yù)算外單位、違規(guī)外撥經(jīng)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范等。

建立規(guī)范預(yù)算，還需要懲戒機(jī)制，此次新《預(yù)算法》對未按規(guī)定編制、調(diào)整預(yù)算等行為，引入“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定。隨著改革的深入，人大對政府的制約，公眾對預(yù)算的監(jiān)管，可與事后懲戒機(jī)制一起設(shè)立財政屏障，僅靠行政強(qiáng)力施壓，社會成本太高。

《預(yù)算法》與稅費(fèi)相連，稅費(fèi)與民生、民心相連，《預(yù)算法》大修可以看作中國這艘從未學(xué)會數(shù)目字管理的大船，終于開始用現(xiàn)代羅盤指導(dǎo)航向穿越風(fēng)浪了。