金永祥：PPP項目需有健全制度保障

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

財政部財科所專門對刺桐大橋進(jìn)行的調(diào)研報告顯示，刺桐大橋PPP項目出現(xiàn)的種種問題，都可歸為一條，即相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失。由法律、契約層面的缺陷引發(fā)，缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營資本企業(yè)的交易成本和運(yùn)作困難。

圍繞如何從刺桐大橋這只“麻雀”所展現(xiàn)出的問題去剖析如何把我國PPP模式推向正規(guī)化、專業(yè)化的路徑，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了國內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥。

項目不規(guī)范致爭議不斷

NBD：您怎么看待刺桐大橋所面臨的投資權(quán)益保障等問題？

金永祥：刺桐大橋項目是典型的PPP項目，項目的特許經(jīng)營特點非常明顯。該項目20年的風(fēng)雨歷程是財政部推動PPP工作和國家發(fā)改委推動特許經(jīng)營立法的一面鏡子，其經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會投資人參與PPP項目也可以從項目中得到啟示。

陳慶元的故事反映了地方政府與社會投資人之間的糾葛，但其中任何一方都沒有違約的情況發(fā)生。

這說明了兩點，一是契約精神在項目中得到了體現(xiàn)，雙方在整個過程中都按照規(guī)則來維護(hù)自身利益，具有進(jìn)步意義；二是項目初期留下了很多隱患，雙方在20年時間里造成了很大內(nèi)耗，降低了項目的效率，抵消了改革的成果。

NBD：雙方都沒有違約的確是進(jìn)步，那現(xiàn)在的爭議來源于什么？

金永祥：項目的產(chǎn)生過程不規(guī)范，這可以歸結(jié)為歷史的局限性。當(dāng)初政府與國外投資人談判沒有談成，名流公司不要求任何條件搶到項目，說明國外投資人的做法符合市場規(guī)律。20年前懂PPP的人并不多，但現(xiàn)在必須反思。

項目后期問題的處理也同樣不規(guī)范，沒有采取通過后評估的方式找出問題，再通過談判一次性解決歷史問題，保證后續(xù)的運(yùn)行順暢。

NBD：為避免日后糾紛，對于回報PPP項目是不是要有一個更明確的約定？

金永祥：名流公司從獲得項目到項目建成期間的表現(xiàn)可圈可點，進(jìn)入運(yùn)營期合作的雙方出現(xiàn)了問題，先是政府建了其他幾座競爭性橋梁影響了項目的收入，其次是項目公司要開發(fā)大橋兩側(cè)的土地被拒絕，投資人有苦說不出。這為社會資本介入PPP項目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時間，磨刀不誤砍柴工。

項目運(yùn)作重在健全制度

NBD：PPP項目一般都會涉及特許經(jīng)營問題，類似刺桐大橋這樣不夠規(guī)范的項目是不是與本身制度不健全有關(guān)？

金永祥：特許經(jīng)營立法的出臺，應(yīng)該為刺桐大橋這類合作項目的運(yùn)作和執(zhí)行提供保障，是一件好事。

政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營很關(guān)鍵。這里涉及從中央到省級、市縣政府管什么、如何管的問題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)，比如是否需要設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心。這是特許經(jīng)營立法的核心內(nèi)容之一。

此外，類似“縣級人民政府負(fù)責(zé)”的說法造成過很多麻煩，立法中有必要說清“縣級人民政府怎么負(fù)責(zé)”。

NBD：規(guī)范特許經(jīng)營應(yīng)該從哪些方面著手？

金永祥：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政企關(guān)系是簡單的、穩(wěn)定的，我國政企關(guān)系的情況相對復(fù)雜，又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài)，立法工作必須考慮這種現(xiàn)實。

法律的名稱要清晰，涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法》?；A(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會基礎(chǔ)設(shè)施等，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個概念不在一個層面上，立法時概念應(yīng)該準(zhǔn)確。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的，談基礎(chǔ)設(shè)施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，否則容易說不清楚。

對特許經(jīng)營項目每個階段的運(yùn)作要求是什么？在每個階段由哪些機(jī)構(gòu)做哪些工作？做不到或者做不好怎么處理？這些工作是實實在在的，需要借鑒國際經(jīng)驗，但更主要的是總結(jié)以前好的做法，同時要注意解決好實踐中不規(guī)范的問題、法律沖突和盲點問題。

特許經(jīng)營協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本，而且可以針對不同行業(yè)不同類型的項目出臺相應(yīng)文件。