解禁地方舉債前提 確保后門(mén)無(wú)縫

已經(jīng)“20歲”的預(yù)算法本周一迎來(lái)其修改征程中的第三次審議，此時(shí)距離2012年6月的二次審議已近兩年。二審時(shí)爭(zhēng)議較大的“是否該放開(kāi)地方政府舉借債務(wù)”問(wèn)題，在三審稿中有了較大突破。

據(jù)報(bào)，三審在廣泛吸收各方意見(jiàn)后明確規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。這也意味著，地方舉債將正式解禁，舉債的正門(mén)也正式向地方政府開(kāi)放?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，解禁之門(mén)容易打開(kāi)，風(fēng)險(xiǎn)之門(mén)如何防范，卻是一個(gè)十分棘手而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。如果風(fēng)險(xiǎn)防范工作做不好，一邊正門(mén)解禁，一邊后門(mén)洞開(kāi)，不僅正門(mén)的作用難以有效發(fā)揮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更快積聚，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更大的危害。

相當(dāng)一段時(shí)間來(lái)，輿論和公眾如此關(guān)注地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，最主要的原因并不是債務(wù)擴(kuò)張過(guò)快，而是壓根就不清楚地方到底有多少債務(wù)。雖然有關(guān)方面已有了比較全面的調(diào)查和摸底，但實(shí)事求是地說(shuō)，看已公布的數(shù)據(jù)，與地方的實(shí)際債務(wù)還是有較大差距，地方的真實(shí)債務(wù)數(shù)可能要遠(yuǎn)大于官方公布的數(shù)據(jù)。如此一來(lái)，輿論和公眾就不得不對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生擔(dān)憂(yōu)了。要知道，連家底都搞不清，又怎么可能去采取防范措施呢?其所采取的對(duì)策措施又怎么可能起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用呢?

也正因?yàn)槿绱?，給地方舉債解禁，首先要做的一件事，還是要摸清債務(wù)家底，將地方債務(wù)的情況向社會(huì)公開(kāi)。一方面，可以讓中央更好地確定地方的舉債規(guī)模，避免由于家底不清而讓地方進(jìn)一步過(guò)度舉債;另一方面，可以讓投資者作出正確選擇，決定是否購(gòu)買(mǎi)地方債券。因?yàn)?，地方發(fā)行債券以后，如果沒(méi)有投資者購(gòu)買(mǎi)，同樣達(dá)不到目的。而要讓投資者認(rèn)購(gòu)，就必須讓投資者了解地方的債務(wù)情況，掌握地方政府已經(jīng)具有的債務(wù)規(guī)模。也許有人會(huì)說(shuō)，在中國(guó)，讓地方政府破產(chǎn)是不可能的，而讓投資者損失卻是經(jīng)常會(huì)發(fā)生的。如上世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)的社會(huì)集資，就曾讓許多投資者出現(xiàn)了不同程度的經(jīng)濟(jì)損失。如果地方政府的債務(wù)規(guī)模太大，償還能力不足，投資風(fēng)險(xiǎn)就難以避免。

而公開(kāi)債務(wù)情況，還可以讓投資者和社會(huì)公眾更加清楚地了解資金的使用情況、效益狀況，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督，避免發(fā)生貪污腐敗、損失浪費(fèi)等問(wèn)題。很顯然，資金的使用效率，也是投資者是否愿意購(gòu)買(mǎi)政府債券的重要方面。如果政府舉債資金在使用過(guò)程中問(wèn)題很多、效率很差、貪污腐敗和損失浪費(fèi)嚴(yán)重，投資者也會(huì)對(duì)政府債券失去信心的。為什么由財(cái)政部代為發(fā)行的一些地方債券，投資者興趣不濃，除了回報(bào)率較低外，與地方政府的信用也有一定關(guān)系。

更重要的是，只有公開(kāi)透明，公開(kāi)將政府的債務(wù)情況向社會(huì)公開(kāi)，也才能有效防范地方政府債務(wù)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，按照地方政府及其官員的政績(jī)觀，再多的錢(qián)都是不夠花的，都是有缺口的。而在監(jiān)管較嚴(yán)的情況下發(fā)行的地方債券，是很難滿(mǎn)足地方追求政績(jī)的需要的，地方政府極有可能一邊發(fā)行政府債券，一邊繼續(xù)搞體外負(fù)債，使地方債務(wù)雙向膨脹。一旦出現(xiàn)這種局面，后果就很難設(shè)想了。所以，在解禁地方舉債的同時(shí)，必須杜絕地方搞體外負(fù)債、堅(jiān)決防止正門(mén)大開(kāi)、后門(mén)不關(guān)的現(xiàn)象，讓后門(mén)沒(méi)有縫隙，不留給地方政府繼續(xù)體外負(fù)債的空間。

當(dāng)然，如何償還，有沒(méi)有固定的償還資金來(lái)源，對(duì)投資者購(gòu)買(mǎi)政府債務(wù)信心也是相當(dāng)重要的。就算政府負(fù)債有信用保證，有財(cái)政支撐。但是，如果沒(méi)有公開(kāi)透明的財(cái)政償還資金渠道，而是繼續(xù)依靠土地支撐，投資者也是很難有信心的。因此，還須建立良好的債務(wù)償還機(jī)制，設(shè)立債務(wù)償還基金。其中，財(cái)政預(yù)算是債務(wù)償還基金的主要來(lái)源。這樣，地方政府債券的可信度才會(huì)高。

以我國(guó)政府目前的債務(wù)和GDP之比，放開(kāi)地方政府舉債，是有一定可操作空間的。前提是，必須公開(kāi)透明、陽(yáng)光操作，讓輿論和公眾全面掌握政府的債務(wù)、償還資金來(lái)源、資金使用等狀況。如果能建立這樣的機(jī)制，那解禁地方政府舉債，相信是能較好地解決地方政府的建設(shè)資金難題的。