吳福明：國(guó)開(kāi)行兼營(yíng)政策性土地金融任重道遠(yuǎn)

每經(jīng)編輯 吳福明    

◎吳福明（上海社會(huì)科學(xué)院博士）

近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券，向郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，重點(diǎn)用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。保障房與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資均與土地有關(guān)，從廣義上來(lái)說(shuō)都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會(huì)曾提出，未來(lái)成立基礎(chǔ)設(shè)施和住房政策性銀行，國(guó)開(kāi)行此次奉命設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)住宅金融專(zhuān)項(xiàng)債券這一舉措，顯示國(guó)家政策性土地金融機(jī)構(gòu)的籌設(shè)正式拉開(kāi)帷幕。

目前國(guó)開(kāi)行所從事業(yè)務(wù)中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務(wù)范圍。例如，2010~2013年，該行發(fā)放“棚改”專(zhuān)項(xiàng)貸款均超千億元。至2013年底，該行累計(jì)發(fā)放保障性安居工程貸款達(dá)5800億元。但 “十二五”期間3600萬(wàn)套保障房與1000萬(wàn)戶(hù)棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃，所需資金高達(dá)2.5萬(wàn)億元；另外，與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款周期長(zhǎng)，資金需求更大，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管?chē)?guó)開(kāi)行自2008年底起也進(jìn)行了商業(yè)銀行的改造之旅，但事實(shí)上它還在某些方面承擔(dān)政策性銀行的任務(wù)。巨額資金從何而來(lái)？顯然，此次，國(guó)開(kāi)行特設(shè)機(jī)構(gòu)任重道遠(yuǎn)。然而，此次國(guó)開(kāi)行受命在行內(nèi)特設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)從事政策性土地金融業(yè)務(wù)，不是簡(jiǎn)單的回歸本業(yè)，而是國(guó)家層面在體制內(nèi)進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)重組的一次嘗試，其意義重大。

目前來(lái)看，無(wú)論“國(guó)開(kāi)行”擬設(shè)機(jī)構(gòu)采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務(wù)，這實(shí)際是一種兼營(yíng)模式。其優(yōu)點(diǎn)有二：一是不必另起爐灶，運(yùn)營(yíng)成本比專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)低；二是可以充分利用國(guó)開(kāi)行的綜合實(shí)力與多年來(lái)在中長(zhǎng)期融資業(yè)務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，便于業(yè)務(wù)的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。

上世紀(jì)80年代，安徽蚌埠、山東煙臺(tái)曾嘗試建立互助性質(zhì)的住房銀行，而國(guó)家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無(wú)疑專(zhuān)營(yíng)比兼營(yíng)高，但另設(shè)政策性銀行來(lái)從事包括住宅金融在內(nèi)的土地金融業(yè)務(wù)似乎成本較高。事實(shí)上關(guān)于土地金融機(jī)構(gòu)籌設(shè)，不只是當(dāng)今的抉擇，近代中國(guó)曾進(jìn)行過(guò)激烈的論爭(zhēng)與探索。從20世紀(jì)初，從晚清到國(guó)民政府時(shí)期，一直試圖建立一個(gè)長(zhǎng)期信用銀行，從事不動(dòng)產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，為土地改革與國(guó)家工業(yè)化服務(wù)。其間，不動(dòng)產(chǎn)銀行或國(guó)家土地銀行的設(shè)立都曾擺到執(zhí)政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國(guó)農(nóng)民銀行奉國(guó)民政府之命在行內(nèi)設(shè)立土地金融處，專(zhuān)營(yíng)與兼營(yíng)之爭(zhēng)才告一段落。那么這種兼營(yíng)模式的效果如何呢？按照國(guó)民政府有關(guān)規(guī)定，土地金融處獨(dú)立核算，其初始資金為1000萬(wàn)元，后增加至2000萬(wàn)元。盡管該處獲準(zhǔn)通過(guò)發(fā)行土地債券來(lái)為土地金融業(yè)務(wù)融資，1941~1948年間，中國(guó)農(nóng)民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發(fā)行稻、麥實(shí)物債券各1000萬(wàn)石。由于土地債券這一至關(guān)重要的土地金融工具與資本市場(chǎng)脫節(jié)，不能及時(shí)為土地金融業(yè)務(wù)提供資金保障，土地金融處只得靠中國(guó)農(nóng)民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實(shí)施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰(zhàn)亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外，還與發(fā)行者的缺位與資本市場(chǎng)的沉淪及法規(guī)的不完善等有關(guān)。中國(guó)農(nóng)民銀行土地金融處雖是政府授權(quán)的土地金融操作平臺(tái)，但實(shí)際上它既不是土地所有者，亦無(wú)多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國(guó)農(nóng)民銀行的一個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，并未擺脫商業(yè)銀行的性質(zhì)，從而與政策性土地金融的目標(biāo)產(chǎn)生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。

總結(jié)歷史能使我們少走彎路。今天，國(guó)開(kāi)行要設(shè)立的機(jī)構(gòu)與抗戰(zhàn)期間誕生的中國(guó)農(nóng)民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過(guò)前者以城市土地金融為主，而后者偏重農(nóng)村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內(nèi)外環(huán)境，且所承擔(dān)的責(zé)任也不同，然而，土地金融業(yè)務(wù)所普遍共有的東西不會(huì)隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應(yīng)當(dāng)以史為鑒，高起點(diǎn)、高效率，創(chuàng)新土地金融工具，為打造一流的國(guó)家“住宅銀行”與“基礎(chǔ)設(shè)施銀行”等政策性土地金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，使之更好地服務(wù)于國(guó)家改革與發(fā)展戰(zhàn)略。

首先，國(guó)家應(yīng)明確國(guó)開(kāi)行特設(shè)部門(mén)的角色與定位。目前，國(guó)開(kāi)行正面臨向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的種種困惑，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型之路并不平坦。雙重身份將令國(guó)開(kāi)行這個(gè)特設(shè)部門(mén)法律地位不明，尤其是當(dāng)發(fā)債主體由國(guó)開(kāi)行本行變?yōu)槠涮卦O(shè)的一個(gè)部門(mén)時(shí)，相關(guān)的法律空間更加模糊。因而國(guó)家可將該機(jī)構(gòu)作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺(tái)來(lái)設(shè)計(jì)與規(guī)劃，并制定相應(yīng)的組織規(guī)程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺(tái)與相關(guān)方面的關(guān)系，其一，厘清特設(shè)機(jī)構(gòu)與本行的關(guān)系?？捎芍醒胝苯幼①Y營(yíng)運(yùn)資本，財(cái)務(wù)與人事獨(dú)立。其二，理順與地方政府的關(guān)系。

其次，建議設(shè)立跨部門(mén)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。由于特設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)涉及面廣，為提高效率，可建立國(guó)土、住建、財(cái)政、銀監(jiān)與證監(jiān)及業(yè)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者組成的政策性土地金融委員會(huì)，就特設(shè)部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與建議。

另外，應(yīng)研究特設(shè)機(jī)構(gòu)如何對(duì)接資本市場(chǎng)，促進(jìn)住宅專(zhuān)項(xiàng)債券等土地金融工具二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展。專(zhuān)項(xiàng)債券等土地金融工具一級(jí)市場(chǎng)的培育固然重要，但如果沒(méi)有一個(gè)活躍的二級(jí)市場(chǎng)做支撐，特設(shè)機(jī)構(gòu)的功能將大大受限。

總之，商業(yè)銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾；而銀行承擔(dān)政策性土地金融業(yè)務(wù)本身仍有待完善，未來(lái)國(guó)開(kāi)行兼營(yíng)模式最終應(yīng)向?qū)I(yíng)模式過(guò)渡。