周俊生：政府須恪守在市場中的邊界

◎周俊生

商丘市政府10年前以招商引資的形式從深圳引進(jìn)凱悅公司，當(dāng)時(shí)政府承諾給其劃撥土地，為此凱悅公司投入資金用于前期土地開發(fā)，但在土地招拍掛過程中，凱悅公司最終并沒有得到這塊土地。為此凱悅公司要求商丘市政府賠償前期投入及相關(guān)損失1000多萬元，但這個(gè)要求很難得到滿足。凱悅公司和商丘市政府的矛盾由此產(chǎn)生。

分析這起矛盾的緣由，表面原因并不復(fù)雜，地方政府在招商引資過程中承諾了給一家企業(yè)劃撥土地，企業(yè)受此吸引而進(jìn)入并投入了前期工程，但后來政府并沒有兌現(xiàn)承諾，而是將這塊土地通過招拍掛的途徑出讓了。在這個(gè)過程中，政府產(chǎn)生了違背信用的問題。但政府這樣做似乎也有它的道理，因?yàn)橥ㄟ^招拍掛來出讓土地，一方面可以堵塞其中可能產(chǎn)生的尋租空間，使土地出讓按照價(jià)高者得的原則實(shí)現(xiàn)公平化，另一方面也可以讓土地按市場化的原則獲得更高的出讓收入，對填補(bǔ)地方財(cái)政空缺來說無疑也是一件好事。

但這樣的理由對凱悅公司來說并不具備說服力。這家遠(yuǎn)在深圳的企業(yè)之所以愿意到商丘投資，并且愿意先期投資土地開發(fā)，一個(gè)前提條件就是商丘政府給予了其土地劃撥的承諾。凱悅公司提出的要求是合理的，它只是要求賠償前期投入以及相關(guān)損失，如果商丘方面在將有關(guān)土地投入招拍掛時(shí)，在其出讓價(jià)格中將凱悅公司的前期投入一并計(jì)算進(jìn)去，要求中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)補(bǔ)償凱悅公司的前期投入，這個(gè)矛盾并不難解決。

顯而易見，商丘所面臨的這種“招商遺禍”，其真正的原因在于當(dāng)?shù)卣茨軘[正自己在市場中的位置。政府應(yīng)該是行使社會(huì)管理的一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但在GDP指揮棒的驅(qū)使下，政府已經(jīng)把自己完全當(dāng)作一個(gè)生意人來看待了，將行政權(quán)力的功能移植到了市場，要求企業(yè)完成本應(yīng)由政府承擔(dān)的前期開發(fā)和征收土地補(bǔ)償，而在招拍掛過程中又不考慮這些企業(yè)的合法利益，導(dǎo)致矛盾叢生。在整個(gè)招商過程中，政府只是考慮了自己的利益，并且將政府信用用作實(shí)現(xiàn)自我利益的一種背書，從而讓企業(yè)代替政府投入前期開發(fā)和土地征收補(bǔ)償。當(dāng)企業(yè)去行使本應(yīng)由政府行使的這種職能時(shí)，又極容易與土地征收對象發(fā)生矛盾，而當(dāng)這種矛盾發(fā)生時(shí)，政府已經(jīng)根本不可能站在公正的立場上來進(jìn)行仲裁。在這種情況下，即使是政府主導(dǎo)下的土地招拍掛，其目的也并不是為了讓土地出讓更公正，而是希望通過這種制度安排來實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)利益，從而將先期投入企業(yè)的合法利益又拋擲一邊。

當(dāng)政府像一個(gè)生意人一樣算計(jì)經(jīng)濟(jì)利益的時(shí)候，特別是公然以違背政府應(yīng)該具有的信用而追求經(jīng)濟(jì)利益的時(shí)候，由于其擁有的行政權(quán)力，它很容易達(dá)成這樣的目標(biāo)，成為一個(gè)凌駕于其他市場主體之上的利益攫取者。從短期來看，它確實(shí)能讓政府收獲巨大的經(jīng)濟(jì)利益，特別是為其填補(bǔ)財(cái)政資金的缺口，但從長期來看，必然導(dǎo)致政府形象越來越扭曲。如果這種狀況得不到改變，不僅會(huì)使一個(gè)地區(qū)的社會(huì)秩序陷入混亂，而且對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境也會(huì)造成損害，從而對招商引資起到阻礙。因此，政府必須恪守其在市場中的邊界，不能越過這個(gè)邊界，以一個(gè)生意人的角色參與到經(jīng)濟(jì)事務(wù)中。而當(dāng)政府?dāng)[正了它在市場中的位置，讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用，它就能夠成為一個(gè)可以信賴的社會(huì)管理者，當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境也就有望得到改善，從而對企業(yè)產(chǎn)生吸引力。