溫州市金改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任余謙：溫州融資立法是對民間借貸進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)和監(jiān)管

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 徐杰 發(fā)自浙江溫州    

每經(jīng)記者 徐杰 發(fā)自浙江溫州

再過幾天，被稱為“全國首部金融地方性法規(guī)”的《溫州市民間融資管理條例》（以下簡稱《條例》）及《實施細(xì)則》就要正式實施了。溫州作為中國金融綜合改革試驗區(qū)及民間資本最為活躍的地區(qū)之一，條例的實施意味著溫州民間融資監(jiān)管邁出了重要一步。

2月20日，針對上述《條例》的出臺過程中所涉及的民間借貸利率、備案制和企業(yè)融資等市場普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題，全程參與上述《條例》制定的主要負(fù)責(zé)人之一、溫州市金改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任余謙接受了《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的采訪。

余謙指出，《條例》的重點(diǎn)是要規(guī)范培育三種民間融資主體，即民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務(wù)企業(yè)和民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，“對民間借貸進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和監(jiān)管”。

送審稿上報前已修改8次

2012年3月28日，國務(wù)院第197次常務(wù)會議決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，并通過《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，并確定了十二項主要任務(wù)。

其中，第一條即明確規(guī)范發(fā)展民間融資，要求制定規(guī)范民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監(jiān)測體系。同時，第十二條明確建立金融綜合改革風(fēng)險防范機(jī)制，清晰界定地方金融管理的職責(zé)邊界，強(qiáng)化和落實地方政府處置金融風(fēng)險和維護(hù)地方金融穩(wěn)定的責(zé)任。

余謙對此表示，規(guī)范與引導(dǎo)民間融資行為，建立一種制度，是國務(wù)院賦予的重要任務(wù)，作為溫州金改的重頭戲，其一大意義就是，首次以法規(guī)形式規(guī)范了民間融資的行為，彌補(bǔ)了國內(nèi)對民間融資管理立法的空白，厘清中央與地方在民間融資管理方面的職責(zé)邊界。

另外，相對于一般的地方性法規(guī)，上述《條例》出臺時間大為縮短。余謙稱，按照地方性立法需要，從立法計劃開始，一般需要3年左右的時間，但這部法規(guī)前后只用了一年半多時間。

余謙介紹，2012年3月份被批復(fù)試驗區(qū)，4月份啟動，8月份開始進(jìn)行課題招標(biāo)，8月份由浙江大學(xué)法學(xué)院中標(biāo)，經(jīng)過前期多次調(diào)研、征求意見以及專家座談，條例就開始進(jìn)入立法程序。

余謙回憶，溫州在形成向浙江省上報的送審稿前，已經(jīng)改過了8次，涉及100多條條款，最后修改表決通過時，只剩下50多條，“當(dāng)時是有多少先寫進(jìn)去，再在省級審議層面審議它的可行性、操作性”。

余謙表示，上述《條例》是一部地方性法規(guī)，只適用于溫州市行政區(qū)域內(nèi)的民間融資及其監(jiān)督管理。實際上，這部法規(guī)屬省級地方性法規(guī)，起點(diǎn)比較高，由省長擔(dān)任溫州市金融改革綜合試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組長。

余謙稱，一般的立法程序是由下而上，但這部法規(guī)整個立法過程，屬于自上而下和自下而上的互動。從一開始，條例就得到了全國人大、法制辦、一行三會等專業(yè)部委的指導(dǎo)和浙江省人大、法制辦、財經(jīng)委、金融辦等相關(guān)部門的直接參與，頂層設(shè)計與底層創(chuàng)新互動結(jié)合，這也是浙江省人大立法的創(chuàng)新。

地下錢莊成監(jiān)管重點(diǎn)

值得關(guān)注的是，上述《條例》首次明確要求民間借貸要采取備案制度，民間借貸屬于私人領(lǐng)域的交易行為。

《條例》規(guī)定，“單筆借款金額三百萬元以上的”、“累計借款余額一千萬元以上的”，“出借人累計三十人以上的”，“這些都強(qiáng)制要求備案”，余謙稱,如果符合強(qiáng)制備案條件的，又沒有到監(jiān)管部門備案，一旦被發(fā)現(xiàn)，就會從嚴(yán)查處和打擊。

余謙稱，強(qiáng)制性備案主要針對的對象是專業(yè)從事民間融資的機(jī)構(gòu)和專業(yè)從事民間融資的個人，包括典當(dāng)行、擔(dān)保公司、投資公司、專業(yè)資金掮客等，“這些機(jī)構(gòu)管住了，溫州民間金融秩序就更穩(wěn)定了。”

余謙表示，整個法規(guī)做了正向鼓勵和反向約束兩方面的制度設(shè)計。正向鼓勵包括：處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為證明力較高的證據(jù)；國家機(jī)關(guān)處理涉嫌非法集資、非法證券活動、非法經(jīng)營等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據(jù)。

反向約束包括應(yīng)備案而沒有備案的，或提供虛假備案材料的，由地方金融管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情節(jié)嚴(yán)重的，對個人和單位處以一定數(shù)額的罰款。

余謙指出，《條例》的重點(diǎn)是要規(guī)范培育三種民間融資主體，即民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務(wù)企業(yè)和民間融資公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，“對民間借貸進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和監(jiān)管”。

值得關(guān)注的是，除了對地下錢莊進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管外，溫州目前正在構(gòu)建民間借貸活動的征信系統(tǒng)。

余謙稱，民間借貸當(dāng)事人將履約情況報送備案，履約信息將納入民間融資征信系統(tǒng)。溫州目前正在升級溫州民間借貸登記服務(wù)中心現(xiàn)有的系統(tǒng)，形成“民間借貸登記與備案管理系統(tǒng)”，構(gòu)建起民間借貸活動的征信系統(tǒng)，此后將與溫州非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。依托民間借貸備案制度的實施，可以逐步建立起民間融資信用系統(tǒng)，彌補(bǔ)當(dāng)前民間融資征信體系的不足。

避談非法集資

耐人尋味的是，作為全國首部金融地方性法規(guī)，上述《條例》對“非法集資”為何避而未談？這也引發(fā)較大的市場爭議。

余謙解釋稱，根據(jù)國家《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動中有關(guān)問題的通知》等相關(guān)規(guī)定，非法集資已有定義，只要同時符合上述規(guī)定中未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)、承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息、向社會不特定的對象籌集資金、以合法形式掩蓋其非法集資的實質(zhì)等四個條件的，構(gòu)成了非法集資。

余謙表示，雖然上述《條例》中未特別強(qiáng)調(diào)定義非法集資，但反過來，民間借貸行為的備案制可以防止產(chǎn)生非法集資。當(dāng)然，涉眾的，借款金額累計超過1000萬元的等集資行為，備案了也并不能說明就不存在非法集資的情況。

對于民間利率的規(guī)定，在《條例》征求意見稿中，明確了“年利48%的高利貸紅線條款，不過，最終通過的條款中，這一條未寫入《條例》。

余謙解釋稱，通過的《條例》中未對借貸利率上限做特別規(guī)定，而是表述為“國家有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這主要是為未來利率市場化預(yù)留空間。

余謙介紹，國家對民間借貸利率的規(guī)定，目前主要依據(jù)最高人民法院1991年8月13日發(fā)布的 《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中，最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍 （包括利率本數(shù)）。超過這個限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。目前，銀行個人貸款年利率在6%左右，4倍也就是年息24%左右。

余謙認(rèn)為，利率設(shè)定屬國家金融政策，作為地方性法規(guī)的《條例》并不能與之有沖突。同時，民間借貸在溫州有悠久的歷史，有許多約定俗成的東西，因此，既要做到吻合國家法規(guī)，同時又不傷害社會自發(fā)形成的約定。

解決“兩多兩難”問題

一方面，據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，溫州市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額8095億元，貸款余額7263億元；另一方面，溫州又因企業(yè)缺錢而被關(guān)注。余謙稱，這主要是緣于融資結(jié)構(gòu)的矛盾。

針對企業(yè)融資，上述《條例》設(shè)計了定向債券融資和定向集合資金，“相當(dāng)于為溫州的民營企業(yè)融資增加了兩條渠道”。

余謙說，定向債券融資，通俗地講就是企業(yè)可直接向民間發(fā)債融資，而目前的企業(yè)發(fā)債，投資對象只能是機(jī)構(gòu)投資者；定向集合資金，類似于目前其他地方已有的私募股權(quán)基金。

余謙表示，這些方式不僅可以解決中小企業(yè)及項目融資中存在的“短貸長用、短投長占”等問題，也可以為民間小資本和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金搭建對接的平臺，暢通社會投融資渠道，解決溫州民間資本的“兩多兩難”問題。

余謙同時明確，并不是所有的企業(yè)想發(fā)債就發(fā)債，對于需要融資的企業(yè)而言，必須經(jīng)過股改，同時所募集的項目是好項目。他透露，溫州目前正在大力引進(jìn)資本人才，下一步計劃做大溫州的金融產(chǎn)業(yè)。

對于上述《條例》在實施過程中，需要克服哪些困難和障礙？余謙表示，盡管上述《條例》設(shè)計了定向債券融資和定向集合資金，但企業(yè)的融資成本仍需要進(jìn)一步降低。同時要讓借貸雙方能夠理解，實施《條例》并不是來管他們，而是更好地保護(hù)他們的借貸關(guān)系。

另外，據(jù)溫州市2014年《政府工作報告》指出，今年將深化金融綜合改革。著力完善資本市場體系，支持企業(yè)通過多層次資本市場擴(kuò)大直接融資，探索開展小額貸款公司發(fā)行優(yōu)先股試點(diǎn)。實施普惠金融工程，抓好小微金融服務(wù)中心建設(shè)，探索發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融。鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出符合市場需求的利率市場化產(chǎn)品。構(gòu)建社區(qū)銀行體系，籌建民營銀行，引進(jìn)證券、保險和政策性金融機(jī)構(gòu)等。