徐有俊：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增速下調(diào) 更注重質(zhì)量和效益

每經(jīng)編輯 徐有俊    

◎徐有俊（申銀萬國證券研究所宏觀經(jīng)濟(jì)分析師）

自今年1月7日寧夏召開“兩會”以來，2014年全國地方政府“兩會”陸續(xù)拉開大幕。通過對已經(jīng)發(fā)布和媒體公開報道的地方工作報告的研究，我們發(fā)現(xiàn)，今年地方政府將工作重點放在空氣治理、生態(tài)保護(hù)、民生保障、地方政府債務(wù)、淘汰落后產(chǎn)能等方面。

【2014年主要目標(biāo)增速變化】

地方政府的經(jīng)濟(jì)增速、固定資產(chǎn)投資、消費增長目標(biāo)，均比去年實際有所下調(diào)。這是對“十二五”經(jīng)濟(jì)增速下臺階的銜接，反映了未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨勞動力成本等約束。

增長目標(biāo)下調(diào)西高東低階梯分布

·目標(biāo)增速為何下調(diào)

2014年全國經(jīng)濟(jì)目標(biāo)平均增速較2013年降低了1個百分點，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速調(diào)低幅度小于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)下調(diào)幅度。其中，東部地區(qū)平均降低0.45個百分點；中部地區(qū)平均降低1.42個百分點，主要受到吉林和黑龍江兩省大幅下調(diào)經(jīng)濟(jì)增速帶動所致；西部地區(qū)平均降低1.25個百分點。

從已經(jīng)公布的28地方2014年目標(biāo)經(jīng)濟(jì)增速看，廣東目標(biāo)上調(diào)0.5個百分點至8.5%；有6個地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與去年持平，包括東部的上海和浙江，中部的江西和湖北，西部的新疆和西藏；其他21個地方的目標(biāo)均比2013年有不同程度的降低，呈現(xiàn)西高東低分布格局。

筆者認(rèn)為，關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)增速下調(diào)主要有以下幾方面原因：

首先，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，明確規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的各類考察標(biāo)準(zhǔn)，其核心就是不能僅僅將各個地區(qū)的GDP和經(jīng)濟(jì)增速作為政績評價的主要指標(biāo)，而應(yīng)把質(zhì)量、效益和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、民生改善、社會和諧進(jìn)步、生態(tài)文明建設(shè)、黨建等作為考核評價的重要內(nèi)容，并加大對資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，總體上更加重視對科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。

中央對地方政府考核目標(biāo)改進(jìn)，取消對經(jīng)濟(jì)增長率排名考核，轉(zhuǎn)向發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方式和發(fā)展后勁的綜合考核指標(biāo)，對地方考核由量向質(zhì)轉(zhuǎn)變，使得地方政府降低了對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的沖動。

其次，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中注重將長期和短期結(jié)合、成果和成本對照、質(zhì)和量納入到政績中。注重從長期利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮，改變過去地方政府在任期內(nèi)為了強化經(jīng)濟(jì)增長，大幅提高杠桿進(jìn)行負(fù)債經(jīng)營，以高投入、高能耗、高污染搞了很多重復(fù)建設(shè)和“政績工程”的做法，減少資源浪費，通過去杠桿去產(chǎn)能增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

最后，地方政府調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，是對“十二五”增速下臺階的銜接，反映了未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨勞動力成本等約束。這適應(yīng)了當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變化，體現(xiàn)了“穩(wěn)中求進(jìn)”的總基調(diào)。

·2013年東部完成最好

從各地2013年的實際經(jīng)濟(jì)增速和地方“兩會”制定的目標(biāo)增速比較看，16個地方?jīng)]有完成2013年的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，15個地方完成2013年度制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。平均實際完成增速低于平均目標(biāo)增速0.61個百分點。

整體看，東部地區(qū)實際完成增速與制定目標(biāo)增速的差值要小于西部和中部地區(qū)。東中西部地區(qū)實際經(jīng)濟(jì)增速平均比目標(biāo)增速分別低0.03個百分點、1.01個百分點和0.73個百分點。其中，吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古實際經(jīng)濟(jì)增長大幅低于其目標(biāo)增速，分別降低了3.7個百分點、3.0個百分點和3.0個百分點，為了更好地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相銜接，2014年這三個地方下調(diào)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)增速的幅度也是最大的。

從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成情況看，天津、廣東、安徽完成情況較好，其實際經(jīng)濟(jì)增速分別比目標(biāo)高出0.5個百分點、0.5個百分點和0.4個百分點。

整體看，各地經(jīng)濟(jì)增長趨緩，上漲的幅度和空間都相對較小，經(jīng)濟(jì)下行的壓力較大。

·2014年更關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整

從2014年各地制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)來看，已不再追求過高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型、改善民生等。

2014年各地GDP預(yù)期目標(biāo)均值為9.66%，最高的是貴州和西藏，分別為12.5%和12.0%，最低的是北京和上海，分別為7.5%和7.5%。2012年和2013年各地GDP預(yù)期目標(biāo)平均值分別為11.2%和10.6%，2014年GDP預(yù)期目標(biāo)比2012年和2013年則進(jìn)一步回落。

從中東西分地區(qū)看，各地政府制定的2014年的GDP增長目標(biāo)呈現(xiàn)“西高東低、階梯分布趨勢”格局，東部省市的GDP增速平均為8.8%，中部地區(qū)平均GDP增速為9.1%，西部地區(qū)的平均GDP增速為10.7%。

CPI平均目標(biāo)值3.6%

2013年全年物價漲幅2.6%，在產(chǎn)能過剩、需求不足以及外圍大宗商品價格上漲乏力的背景下，通貨膨脹壓力不大，其波動主要取決于基數(shù)效應(yīng)和食品價格波動。預(yù)計2014年CPI為2.7%左右，和2013年基本持平?？紤]到今年仍面臨著大宗商品走勢不確定、輸入性通脹壓力增大等多種因素，地方“兩會”高度重視對今年物價的調(diào)控。

從地方兩會制定的2014年CPI目標(biāo)值看，各地對今年物價漲幅主要定為3.5%和4%兩檔，西部地區(qū)在設(shè)定目標(biāo)上有較大彈性，東中部除了北京和湖北目標(biāo)物價漲幅為4%外，其他地方物價目標(biāo)漲幅均為3.5%；西部地區(qū)的陜西、西藏、廣西、青海、新疆今年物價目標(biāo)漲幅為4%，其他西部地方則制定了3.5%的物價目標(biāo)漲幅。

各地方政府大力完善主要由市場決定價格的價格運行機制，健全居民用水、用電、用氣階梯式價格制度，穩(wěn)步推進(jìn)藥品、醫(yī)療、教育、交通等公用公益事業(yè)價格改革。增大對困難群眾的基本生活價格補貼，確保低收入居民日常生活不因物價上漲而受影響，全面推進(jìn)保供應(yīng)、抓流通、重監(jiān)管、穩(wěn)預(yù)期等各項工作，保持物價總水平基本穩(wěn)定。

固定資產(chǎn)投資增速全面大幅下調(diào)

·2013年與2014年目標(biāo)增速

與2013年相比，已公布的地方“兩會”數(shù)據(jù)表明今年全國平均固定資產(chǎn)增長目標(biāo)下調(diào)1.81個百分點。東部地區(qū)平均下調(diào)0.43個百分點；中部地區(qū)平均下調(diào)2.17個百分點；西部地區(qū)平均下調(diào)2.50個百分點。

24個代表性的省市區(qū)中，上調(diào)目標(biāo)的3個省市 （天津、廣東和云南），下調(diào)目標(biāo)的15個地方，6個地方目標(biāo)與上年持平。其中，寧夏、吉林、貴州、新疆、甘肅的下調(diào)幅度較大，都超過5個百分點。

·2013年實際增速和目標(biāo)增速

從2013年各地固定資產(chǎn)投資實際增速和地方“兩會”制定的目標(biāo)增速比較看。河北、黑龍江、遼寧、寧夏和陜西未完成外，各省市均達(dá)到固定資產(chǎn)投資預(yù)定目標(biāo)。其中，遼寧和黑龍江實際完成大幅低于目標(biāo)，實際完成分別比目標(biāo)降低4.6個百分點和6.0個百分點。廣東、湖北、青海、云南和西藏分別高出目標(biāo)3.3個百分點、5.8個百分點、5.3個百分點、4.4個百分點和10個百分點。

整體看，東部地區(qū)實際平均固定資產(chǎn)投資增速比目標(biāo)提高0.43個百分點；中部地區(qū)實際平均固定資產(chǎn)投資增速比目標(biāo)提高0.3個百分點；西部地區(qū)實際平均固定資產(chǎn)投資增速比目標(biāo)提高2.2個百分點。

中部地區(qū)的實際完成與預(yù)期目標(biāo)差值要小于西部和東部地區(qū)。西部、東部和中部地區(qū)平均實際投資增速比平均目標(biāo)增速分別高出9.75個百分點、8.21個百分點和5.21個百分點。

·西部地區(qū)目標(biāo)增速下調(diào)較大

2014年已公布數(shù)據(jù)顯示，除了少數(shù)地方未下調(diào)投資增速外，其他地方均不同程度地下調(diào)了目標(biāo)投資增速，全國平均投資增速為19.6%。

與2013年各地方實際投資增速比較看，2014年西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資目標(biāo)增速下調(diào)幅度比較大，東中部則相對下調(diào)幅度不大。

東部地區(qū)平均目標(biāo)投資增速比2013年實際增速降低0.77個百分點，中部地區(qū)平均目標(biāo)投資增速比2013年實際增速降低2.47個百分點；西部地區(qū)平均目標(biāo)投資增速比2013年實際增速降低4.72個百分點。

其中，貴州、寧夏、湖北、新疆、甘肅和青海今年目標(biāo)增速相對2013年的實際增速下調(diào)幅度較大，下調(diào)幅度均達(dá)到了5個百分點。

社會消費品零售總額增速略有降低

·2014年目標(biāo)增速下滑

從可得數(shù)據(jù)看，今年社會零售增速目標(biāo)均較2013年出現(xiàn)不同程度的下滑，總體降低了1.78個百分點。其中，東部地區(qū)平均降低1.25個百分點；中部地區(qū)平均降低1.67個百分點；西部地區(qū)平均降低2.25個百分點。

·壓縮“三公消費”帶動下滑

從2013年各地實際社會消費品零售總額增速和地方“兩會”預(yù)期目標(biāo)增速比較看，除天津?qū)嶋H目標(biāo)與上年持平外，其他地方都沒有完成目標(biāo)。

全國平均實際社會消費品零售總額增速比2013年目標(biāo)降低1.65個百分點，這主要和去年壓縮“三公消費”相關(guān)，帶動了社會零售增速的下滑。

東中西部平均實際增速比平均目標(biāo)增速分別低0.98個百分點、1.58個百分點和2.19個百分點。

·增速出現(xiàn)分化

2014各地社會消費品零售總額增速目標(biāo)與2013年的實際社會消費品零售總額增速出現(xiàn)分化，但整體的變化幅度不大。

東部地區(qū)的廣東和福建分別比2013年實際社零消費增速提高了0.8個百分點和0.3個百分點；中部地區(qū)河南和湖北分別比2013年實際社零消費增速提高了0.2個百分點和0.2個百分點；西部地區(qū)的陜西、廣西、內(nèi)蒙古和新疆分別比2013年實際社零消費增速提高了1.2個百分點、0.7個百分點、0.2個百分點和0.6個百分點。

【2014年政策重點】

一、加強空氣污染治理，增強生態(tài)環(huán)境保護(hù)二、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展三、著力改善民生，提升保障力度四、淘汰落后和過剩產(chǎn)能，促進(jìn)企業(yè)升級和轉(zhuǎn)型五、健全債務(wù)管理制度，建立風(fēng)險預(yù)警機制

加強空氣污染治理增強生態(tài)環(huán)境保護(hù)

隨著工業(yè)生產(chǎn)的步伐加快，空氣質(zhì)量問題成為大家關(guān)注的焦點。今年多個地方政府工作報告中都提及了空氣污染治理，增強生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

造成霧霾污染主要來源包括各種污染源向空氣中直接釋放的細(xì)顆粒物，如煙塵、粉塵、揚塵；以及部分具有化學(xué)活性的污染物在空氣中發(fā)生反應(yīng)后生成的細(xì)顆粒物，如汽車尾氣、工業(yè)生產(chǎn)、日常發(fā)電等。

PM2.5指標(biāo)首次在2012年全國“兩會”報告中被提及，但是一直沒有以約束性指標(biāo)寫入地方政府工作報告中。近來，我國多個城市發(fā)生大面積、長時間霧霾污染現(xiàn)象，主要是因為空氣中的細(xì)顆粒物濃度超標(biāo)，造成了環(huán)境惡化增強、人體不適加劇等狀況發(fā)生。

今年地方政府增大了對空氣質(zhì)量的治理，部分地方還提出了明確的約束性目標(biāo)，例如北京的政府工作報告中就提出了今年二氧化碳排放量下降2.5%以上，細(xì)顆粒物年均濃度下降5%左右。

此前，環(huán)保部對不同城市的具體情況提出了相對應(yīng)目標(biāo)，首要大氣污染物超標(biāo)不超過15%的城市，力爭2015年達(dá)標(biāo)；超標(biāo)15%以上、30%以下的城市，力爭2020年達(dá)標(biāo)；超標(biāo)30%以上的城市，要制定中長期達(dá)標(biāo)計劃，力爭到2030年全國所有城市達(dá)到空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)。此次，多個地方政府工作報告中提出加強對空氣治理正是呼應(yīng)以上目標(biāo)。

加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略層面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為帶動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。

新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、居住地以及生活方式的三個轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化載體是城鎮(zhèn)，但又不簡單等同于造城。

中國過去的城鎮(zhèn)化可以歸結(jié)為東部的城鎮(zhèn)化、大城市的城鎮(zhèn)化、工業(yè)推動的城鎮(zhèn)化、就業(yè)的城鎮(zhèn)化，是一種半拉子城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的提出主要是解決過去城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

由于新型城鎮(zhèn)化更加強調(diào)市民化，更加強調(diào)以人為本，這使得新型城鎮(zhèn)化本身集目的、手段、過程于一體。目的是進(jìn)城農(nóng)民市民化、城鄉(xiāng)一體化以及基本公共服務(wù)均等化，手段是新型城鎮(zhèn)化。地方政府報告中也對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑進(jìn)行了闡述。

著力改善民生提升保障力度

經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是一個手段，最終目標(biāo)是要改善民生，提升社會保障力度。民生問題已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點和立足點。改善民生和加強保障力度已成為各地政府2014年重要工作之一。

此前，中央經(jīng)濟(jì)工作會議重點提到了就業(yè)、住房保障和生態(tài)，筆者認(rèn)為民生工作是新一屆政府的重中之重，保持財政支出的結(jié)構(gòu)也主要集中在民生方面。

地方政府工作報告提出了要切實關(guān)注民生問題，提出要努力解決好群眾生活的基本問題，主要集中在住房、收入分配、社會保障、醫(yī)療改革、就業(yè)教育、食品安全等方面。強調(diào)要促進(jìn)收入分配的合理化；加強社會保障體系的覆蓋范圍；妥善解決困難群眾的住房問題，加快保障房建設(shè)和舊城改造；擴大公立醫(yī)院綜合改革試點，扶持民營醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展；提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平等舉措。

淘汰落后和過剩產(chǎn)能促進(jìn)企業(yè)升級和轉(zhuǎn)型

淘汰落后產(chǎn)能和化解產(chǎn)能過剩，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為諸多地方政府今年的工作重點。此前，國務(wù)院出臺了 《關(guān)于進(jìn)一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》、《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，要力保提前一年完成“十二五”期間工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)。

此外，工信部和財政部還向國務(wù)院報送2014年工業(yè)行業(yè)淘汰落后和過剩產(chǎn)能目標(biāo)計劃，將煉鐵、煉鋼、焦炭等15個工業(yè)行業(yè)作為今年重點淘汰落后和過剩產(chǎn)能。

當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入“十二五”的下半場，環(huán)保指標(biāo)能否完成，成為衡量“十二五”規(guī)劃成敗的關(guān)鍵。在地方政府考核目標(biāo)中也加入了環(huán)保指標(biāo)，這對于地方政府淘汰落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能將起到積極的推動作用。

健全債務(wù)管理制度建立風(fēng)險預(yù)警機制

中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，地方債務(wù)問題被提高到重要高度，單列作為2014年的重點任務(wù)之一。

解決地方債務(wù)問題，會議提出兩方面舉措：

第一是源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。此前地方債務(wù)審計已經(jīng)摸清地方債務(wù)總量及結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對存量的監(jiān)控。新增債務(wù)嚴(yán)格舉債程序，預(yù)計一般性支出以及公益性支出嚴(yán)禁通過發(fā)債融資，對舉債的項目收益、信息披露等要嚴(yán)格，實現(xiàn)對增量債務(wù)的控制。

第二，明確責(zé)任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。通過考核制度的改革，實現(xiàn)誰舉債誰負(fù)責(zé)的機制，對地方政府過度融資行為進(jìn)行約束。