劉煜輝：求解地方債務(wù)

地方債務(wù)治理機(jī)制主要應(yīng)解決兩個(gè)問題

從目前地方政府債務(wù)規(guī)模來看，盡管近兩年增長(zhǎng)較快，但我們認(rèn)同中央的判斷，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)整體可控。

從長(zhǎng)期來看，我們認(rèn)為地方債務(wù)治理機(jī)制主要要解決兩個(gè)方面的問題。

第一個(gè)問題是切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化債務(wù)約束的預(yù)算改革，這是落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的關(guān)鍵所在。這是個(gè)系統(tǒng)工程，習(xí)主席說是“啃硬骨頭”。這可能要改變中國的分權(quán)式競(jìng)爭(zhēng)體制(GDP競(jìng)爭(zhēng)的政績(jī)考核制度)，重構(gòu)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。在分權(quán)式競(jìng)爭(zhēng)體制下，只要一旦經(jīng)濟(jì)下滑，重啟地方進(jìn)行融資和進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)展的這種特征就頑強(qiáng)存在。治一陣子又起來一段，起來一段又治一陣子，永遠(yuǎn)跳不出這個(gè)循環(huán)。

第二個(gè)問題是地方政府未來要成為一個(gè)真正合格的市場(chǎng)融資主體，必須要有配套的制度的保障，使其能獲得相應(yīng)的與債務(wù)匹配的償債收入，這樣才能為其設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的金融解決方案。

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，與地方政府舉債相對(duì)應(yīng)的償債結(jié)構(gòu)主要是兩個(gè)制度安排。

第一個(gè)是高效率的城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營不是完全靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，相當(dāng)部分是靠市場(chǎng)化運(yùn)營和使用者付費(fèi)，而中國目前主要靠財(cái)政補(bǔ)貼，比方說，北京擁有全世界最完善的基礎(chǔ)設(shè)施，但收費(fèi)可能是最便宜的。十八屆三中全會(huì)提出，在自然壟斷性領(lǐng)域(電網(wǎng)、鐵路、油氣、水網(wǎng)等)，可以根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。這有利于形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的合理償債收入。

第二個(gè)是地方政府要有穩(wěn)定的主體稅源。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，地方政府的收入是以不動(dòng)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅和資源稅為主體的。由于分稅制沒有形成地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，中國的地方政府越來越求助于“土地財(cái)政”，行為短期化導(dǎo)致了越來越嚴(yán)重的屆別機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)(通過土地出讓，50年或70年的土地租金事實(shí)上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3至5年。這種不對(duì)稱性是誘使地方政府無休止地占用轄地土地資源的基本原因)。

城建投融資機(jī)制的改革對(duì)策

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，并明確“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。《決定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。

根據(jù)《決定》的精神，我們就未來城市建設(shè)投融資體制(金融解決方案)提出以下四種對(duì)策。

一是產(chǎn)權(quán)對(duì)策。通過資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本的轉(zhuǎn)讓。為此應(yīng)建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制，以便地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運(yùn)作手段為新項(xiàng)目和在建項(xiàng)目籌集資金。

二是機(jī)構(gòu)對(duì)策。設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機(jī)構(gòu)，或是在國有商業(yè)銀行設(shè)立特別賬戶，封閉管理平臺(tái)資金運(yùn)用和償債資產(chǎn)收益。

三是市場(chǎng)對(duì)策。以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項(xiàng)目發(fā)債模式。根據(jù)市政項(xiàng)目收益狀況的不同，可以考慮分類處理。

如果項(xiàng)目本身收益具有完全償債能力，如水務(wù)類公用事業(yè)、車流量較大的高速公路等都可以通過收費(fèi)獲取穩(wěn)定收益，實(shí)現(xiàn)還本付息。這類項(xiàng)目可以由地方政府授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券籌資，并明確以項(xiàng)目收入作為償債來源，國際上稱之為項(xiàng)目收益?zhèn)?Revenue Obligations)。

如果項(xiàng)目自身收益不能完全償還債務(wù)，但加上其附加價(jià)值可滿足償債要求。港鐵公司就是通過開發(fā)地鐵上蓋土地，用上蓋土地增值收益償還的債務(wù)。對(duì)于這類項(xiàng)目，國際上一般混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化(ABS)。

如果項(xiàng)目自身收益加上其附加價(jià)值不足以完全滿足償債要求，償債缺口還需要用地方政府財(cái)稅收入予以彌補(bǔ)。這類項(xiàng)目?jī)攤托枰?xiàng)目收益、土地增值收益和財(cái)政補(bǔ)貼三家搭起來建立合理的償債結(jié)構(gòu)。

國際上通行的是公共部門-私人企業(yè)-合作模式(PPP模式)。應(yīng)允許有條件的地方，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行不同模式的試點(diǎn)和探索。為此，市政債券應(yīng)享受稅收減免待遇，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，封閉管理發(fā)債資金運(yùn)用和償債資產(chǎn)收益，同時(shí)按市政債的要求強(qiáng)化其信息披露和懲罰約束責(zé)任。進(jìn)一步推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革和分層次的信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評(píng)級(jí)在強(qiáng)化市場(chǎng)約束中的作用。進(jìn)一步推動(dòng)各類金融機(jī)構(gòu)完善公司治理，形成有效的決策、執(zhí)行、制衡機(jī)制，促使投資者按市場(chǎng)化理念和原則，基于透明的地方政府財(cái)務(wù)信息和信用評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行投資決策。

四是外資對(duì)策。繼續(xù)推動(dòng)匯率自由化和資本項(xiàng)目開放的進(jìn)程，以便利境外投資者參與地方政府債券市場(chǎng)。

(作者系中國社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任)