上海自貿(mào)區(qū)2014負(fù)面清單明年5月出爐 不在老版“拆補(bǔ)”而是“先加后減”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 周洲 發(fā)自北京

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者獨(dú)家獲悉，上海自貿(mào)區(qū)2014版負(fù)面清單將于明年5月出爐。

新版負(fù)面清單的修改方式并不像業(yè)界猜測(cè)的那樣，直接在2013老版本上“拆拆補(bǔ)補(bǔ)”，而是將所有外商投資受限的部委條款列出來(lái)，逐條跟相關(guān)部委進(jìn)行討論，先作加法，再作減法。

值得注意的是，這個(gè)版本的負(fù)面清單將淡化2013版的審批制投資管理體制的味道。

對(duì)2013負(fù)面清單不滿意

上海自貿(mào)區(qū)2013版本的負(fù)面清單有長(zhǎng)長(zhǎng)的190項(xiàng)特別管理措施。

在這些特別管理措施中，有38項(xiàng)是禁止投資類，比如稀土開(kāi)采；有118項(xiàng)列明了投資形式或者股比、規(guī)模等明確限制，還有34項(xiàng)只標(biāo)有模糊的“限制”要求，卻沒(méi)有更明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，比如“限制投資棉花（籽棉）加工”。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究中心副主任陳波接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)，直言上海自貿(mào)區(qū)2013版負(fù)面清單，“連一個(gè)試驗(yàn)的功能都沒(méi)有起到。”

2013版負(fù)面清單與2011版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中對(duì)外資的禁止類和限制類項(xiàng)目相似度極高，記者此前采訪了解到，作為中國(guó)首部負(fù)面清單的上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，實(shí)際上是在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的禁止類和限制類上參考而得。

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單羅列的190項(xiàng)特別措施中，禁止類38項(xiàng)，限制類152項(xiàng)?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，禁止類36項(xiàng)、限制類78項(xiàng)、鼓勵(lì)類中的限制措施約43項(xiàng)，共約157項(xiàng)。二者吻合度極高。

“2014版負(fù)面清單肯定得瘦身。”陳波說(shuō)，采取負(fù)面清單管理模式的大背景是中國(guó)準(zhǔn)備更大幅度地對(duì)外開(kāi)放，與其他國(guó)家和地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)雙邊、多邊和區(qū)域貿(mào)易合作。

而在談這些合作時(shí)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)的原則性要求是必須拿出一個(gè)可以談判的負(fù)面清單。而2013版負(fù)面清單還拿不出手。

新版負(fù)面清單“先肥再瘦”/

上海自貿(mào)區(qū)總體方案的主要參與者全國(guó)政協(xié)委員、上海WTO事務(wù)咨詢中心總裁王新奎對(duì) 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說(shuō)，他也不滿意2013版負(fù)面清單。

目前，上海市管委會(huì)已經(jīng)啟動(dòng)了新版負(fù)面清單編制工作。

參與制定新版負(fù)面清單的王新奎對(duì)記者稱，2014版負(fù)面清單不是先“瘦身”，而是先“發(fā)胖”，再“瘦身”。“要有透明度，要把你（國(guó)內(nèi)）所有的保護(hù)措施全部給列出來(lái)。你（對(duì)外商投資的限制）不能藏在后面，因?yàn)椴卦诤竺娌桓模?lsquo;瘦身’了也沒(méi)有用。”

在2001年加入WTO時(shí)，中國(guó)已經(jīng)有“透明度”的承諾。“透明度”包括可獲得性、可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性。

王新奎說(shuō)，“透明度”按照慣常理解就是不公布就不執(zhí)行，凡公布必須執(zhí)行。

王說(shuō)，搜集到的從地方到中央以及各部委對(duì)投資的限制，達(dá)17萬(wàn)條之多。這造成了上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單并沒(méi)能真正做到 “法無(wú)禁止皆可為”。

以民政部的 《殯葬法》規(guī)定為例，外商不能進(jìn)入殯葬業(yè)，但《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》里并無(wú)涉及殯葬業(yè)，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單里也沒(méi)有這一項(xiàng)。

在正面清單和負(fù)面清單的 “真空”地帶，外商投資受到了部門規(guī)定的限制，這導(dǎo)致外資企業(yè)一直在觀望，并沒(méi)有像中國(guó)企業(yè)那樣“搶灘”上海自貿(mào)區(qū)。截至11月底，新增的投資企業(yè)約近1400家，其中38家是外資企業(yè)，占比不到4%。

媒體也報(bào)道，外高橋保稅區(qū)抱怨自貿(mào)區(qū)掛牌后，來(lái)的外資企業(yè)“小蝦米”多，“大鱷”少。

“因?yàn)橥馍炭床磺宄?fù)面清單是否真的對(duì)它們的投資放松了管制。”陳波說(shuō)，“這些（管制措施）都要列出來(lái)，弄清楚到底有多少‘保護(hù)措施’，然后要跟國(guó)務(wù)院各部委去商量，哪些要取消掉，再出來(lái)一個(gè)實(shí)實(shí)在在的、具有透明度的負(fù)面清單。”王新奎說(shuō)。

他還稱，新版負(fù)面清單將會(huì)淡化對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的參考，估計(jì)明年5月出爐。

中央應(yīng)牽頭頂層制度設(shè)計(jì)/

2013版負(fù)面清單飽受詬病的背后，是頂層設(shè)計(jì)的缺位。

“至今沒(méi)有看到負(fù)面清單的制定程序上有什么改進(jìn)。”陳波說(shuō)。

在負(fù)面清單的制定中，自貿(mào)區(qū)內(nèi)法律法規(guī)的制定也需要改革。“這個(gè)從來(lái)沒(méi)看到有所改變，法律的制定過(guò)程不合理。”陳波說(shuō)。

在他眼中，法律法規(guī)應(yīng)該由相關(guān)部委和管理部門的人員、專家和學(xué)者之間共同制定一個(gè)草案，再經(jīng)智囊團(tuán)的頭腦風(fēng)暴，來(lái)評(píng)審是否有問(wèn)題，然后召集利益相關(guān)方提意見(jiàn)。

“如果沒(méi)有這樣的程序，規(guī)則怎么定都會(huì)有問(wèn)題，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)很好的機(jī)制將政策的謬誤性防患于未然。政策制定的過(guò)程被忽略了，制定政策的方法沒(méi)有改，這是2013負(fù)面清單負(fù)面評(píng)價(jià)較多的原因。”陳波說(shuō)，“但愿2014版負(fù)面清單能更多訪問(wèn)企業(yè)人士尤其是民營(yíng)企業(yè)人士的意見(jiàn)。”

從這個(gè)角度來(lái)看，并未充分反映利益相關(guān)方意見(jiàn)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》并不具備足夠的合理性與合法性。

陳波認(rèn)為，從負(fù)面清單上目前出現(xiàn)的尷尬可知，若按上海自貿(mào)區(qū)總體方案制定法律法規(guī)的話，會(huì)跟現(xiàn)行的法律法規(guī)有沖突，而全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)可以突破這些禁區(qū)。“中央層面沒(méi)有授權(quán)自貿(mào)區(qū)可以突破。那到底做還是不做呢？”

陳認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)要放開(kāi)手腳試驗(yàn)，只能中央松綁。“現(xiàn)行法律的制定者在中央層面，而地方制定自貿(mào)區(qū)內(nèi)的法律法規(guī)，如果地方跟中央當(dāng)時(shí)的制定者之間沒(méi)有一個(gè)銜接，出臺(tái)的法規(guī)跟中央沒(méi)有銜接，那么可復(fù)制可推廣的可能性較小。地方自己出臺(tái)一個(gè)新法規(guī)，萬(wàn)一跟國(guó)家的沖突比較大，3年之后復(fù)制推廣會(huì)很困難。”

也由此，陳波建議，政策制定須有一致性，參與全國(guó)性政策制定的人員需要參與，至少要了解上海自貿(mào)區(qū)的改革方案，由上海建議、中央跟各部委統(tǒng)籌作頂層制度設(shè)計(jì)。

“地方和中央有接軌，將來(lái)制度創(chuàng)新才能復(fù)制。否則以后批復(fù)的其他自貿(mào)區(qū)也會(huì)遇到這些問(wèn)題。”陳波說(shuō)。